1997年，湖北省潛江市政府組織部科級幹部黃鳳榮在潛江市政府「封閉管理」的特色政策感召下，出資30元萬獲得潛江市江漢大市場管委會主任這一職位，取得「封閉管理」的職權；
1998年，經過一年的招商引資，江漢大市場逐漸扭虧為盈，實現百萬的利潤，黃鳳榮成為潛江市「開放搞活，扭虧為盈」的明星人物；
1999年，「封閉政策」矛盾突現，色情風波，假冒偽劣氾濫……「各色人等」蜂擁而至打破「封閉」，合同前提無法實現,糾紛乍起，黃鳳榮被「雙規」；
權力與法律在潛江的錯位使得並不複雜的案件顯得愈加撲朔迷離，黃鳳榮一紙訴狀將潛江市政府推上被告席……
「封閉管理」政策的出臺
江漢大市場位於湖北省潛江市區，是商業發展的一塊沃土。
自1993年始，潛江市政府對江漢大市場先後總共投入2800萬元滾動開發。但經過好幾年的開發，到1997年10月，佔地達247畝的江漢大市場只有60家商戶，管理人員卻從10人猛增至75人，總資產縮水近一倍，經營性資產縮水七倍，江漢大市場處在日復一日的虧損危機之中。
1997年8月4日，潛江市委市政府召開千人大會（後被稱為「八四」會議），大會的主題是「進一步解放思想，加快經濟發展」，併發布瞭解放思想的「30條決定」。會議的初衷著眼於潛江經濟的發展，但會後形成的政府文件卻走了調：解放思想被簡單地理解為「封閉管理」。
何謂「封閉管理」？
「30條決定」第9條指出：「要走出一談發展娛樂業、服務業、旅遊業就認為是搞『黃、賭、毒』的誤區，客觀評價現代文明生活和傳統生活方式的差異」。第12條明確規定：「公安部門要把握內緊外松、內外有別的原則」，「打假工作要以打擊假冒地方產品為主要內容」。「凡市外客商的個人生活，市有關部門不查、不問、不干涉。凡以查房、查夜之名騷擾客商的有關部門和責任人，一經舉報，由市行政監察機關嚴肅查處，並處以罰款3000元，其中單位領導罰1000元，當事人罰2000元。」
江漢大市場、潛江賓館、和平街等5條街道被「八四會議」確定為「特色街」，政府明確規定，「未經管委會許可，任何部門不能直接進行管理活動。」
隨後，潛江市政府在潛江報、潛江電視臺公開發布這些「特殊政策」，在湖北日報、湖北電視臺等多家新聞媒體發布公告，對江漢大市場管委會主任這一職位進行公開招標，交抵押金30萬元，與市政府簽訂租賃經營《合同》後，即為江漢大市場管委會主任，並公布了簽訂合同的誘人前提是：賦予「八四會議」、潛政辦發（1995）18號和（1997）105號文件規定的「封閉管理」職權。
兩文件均規定：江漢大市場實行封閉管理，市政府授權江漢大市場管理委員會對大市場的各項行政工作和經營活動實行集中管理；進一步放寬政策，除國家明令禁止生產和銷售的槍支、彈藥、毒品等商品外，其他商品和服務項目均可在大市場生產、經營；江漢大市場的各項稅費，實行多家稅費一家收，統一由大市場管委會收取後分季上繳政府；凡進入江漢大市場的調查、檢查活動，需憑市政府辦公室的介紹信方可進入，任何單位和個人均不得擅自進場實行管理等活動……。
市領導對各大執法部門強調：有利於「封閉管理」的事就做，不利的事不做，有利的話就說，不利的話不說。
特殊的政策引得眾商人紛紛請纓，經過激烈的角逐，原潛江市委組織部幹部黃鳳榮「中標」。1997年11月11日，黃鳳榮借貸現金30萬元交了押金，與潛江市國資局（受市政府委託）簽訂了《租賃經營合同》（以下簡稱「《合同》」），約定租期3年，年租金分別為80萬元、160萬元、240萬元，共計480萬元（含各種稅費）。
合同規定甲方（出租方）必須確保（1995）18號和（1997）105號文件的實施，尤其是「封閉管理」的貫徹，如有關部門、單位強行進入市場造成市場震盪形成重大經濟損失的，由甲方負責。「若甲方違約，致使此合同無法履行時，乙方有權終止合同，並向甲方索回風險抵押金本息和財產」等。
隨後潛江市政府按《合同》約定，行文通知「正局級」的新一屆江漢大市場管委會成立，黃鳳榮為主任，委員由工商、公安、稅務、技監、菸草等部門的局長或書記組成。
「紅燈區」裡的嫖娼命案
黃鳳榮時年35，正值人生的黃金時期，走馬上任後，立即出臺了一系列對入場商人的優惠、保護措施及招商獎勵辦法，把招商引資同幹部職工的利益掛鉤……
政府的誘人政策和管委會的得力措施，不到兩個月，不僅引來了大戶的投資，如福建毛先生投資4000萬元興建了石獅商品城，海南張老闆投資8000萬元建設發達廣場以及神龍國威公司、山東種子酒、深圳康師傅等全國40多家知名企業紛紛在大市場設立總經銷、總代理，商戶從60餘戶發展到643戶。同時，江漢大市場內的髮廊、旅店激增，最高峰達200多家，各地的「小姐」蜂擁而至公開賣淫，多達2000多人。作為市委市政府接待中心的潛江賓館也在「封閉管理」的保護下容留了幾百名「小姐」，其客房破天荒地夜夜爆滿，並迅速扭虧為盈。和平街的美發店老闆以執法機關不能進入「特色街」為招牌公開拉客，最高峰時「小姐」竟達3000多人，以至於有人感嘆當時的潛江市「在街上叫個小姐比買包煙還方便」。
「特殊」的政策帶來畸形的繁榮。江漢大市場整天燈紅酒綠，車水馬龍。菸草、醫藥、鞭炮、農資等國家專營商品也在「除槍支彈藥、毒品外其他商品和服務項目均可放開放活經營」的封閉管理政策下隨意售賣。假冒偽劣產品氾濫，無證經營有恃無恐，大市場成了「法律真空」地帶。
據統計，到1998年底，駐大市場經營商戶達640多家，全年商品成交額3億元，市場管委會收益140萬元，當年，黃鳳榮輕鬆地向市裡交了80萬元租金。初試牛刀便大獲全勝，本著「上半年為下半年打基礎，今年為明年打基礎，當前為長遠打基礎」，黃鳳榮將節余的100多萬元立即投入增加新的固定資產，決心「充分運用特殊政策，將江漢大市場建成武漢以西江漢平原最大的物流中心和娛樂中心」。
但好景不長，兩起「嫖娼命案」把江漢大市場推向了風頭浪尖。
1999年1月20日，潛江市鐵匠溝鄉一副鄉長在江漢大市場一旅店和一小姐洗鴛鴦浴時，因煤氣中毒雙雙死亡。隨後在和平街，一70多歲老漢因吃了老闆娘的「春藥」興奮過度，竟暴死在「小姐」的肚皮上。這兩件醜聞經媒體曝光後，引起強烈反響，潛伏已久的問題終於暴露出來，「封閉管理」成了人們關注與抨擊的焦點。在湖北省有關部門的干預下，公安、工商、菸草、技監等執法機關紛紛打破「封閉的籬笆」，進入大市場執法，眾多商家紛紛關門走人。
形勢急轉直下，105號和18號文件猶如一紙白條，各部門不需拿政府辦公室介紹信卻「依法」進入江漢大市場執法管理。「特殊政策」以及由此產生的「特殊效益」大大貶值，《合同》的根基已不復存在。於是，黃鳳榮多次向潛江市政府提出交涉，要求甲方要麼恢復特殊政策，嚴格兌現承諾，要麼變更或終止合同，否則由此形成的損失由甲方負責。但潛江市政府沒有答覆。
苦苦支撐了半年，到1999年6月，黃鳳榮向潛江市政府提交了《關於終止執行租賃經營管理體制》的報告，要求盡快安排清產核資和交接工作。江漢大市場在潛江市政府「封閉管理」政策的庇護和黃鳳榮的管理下如曇花一現，隨著黃鳳榮的離去，江漢大市場再次陷入極端的蕭條中。
開庭前的「緊急應對」
1999年6月29日，潛江市政府同意終止合同，組成以副市長劉明剛為隊長、國資局等部門為成員的政府工作隊，要求黃鳳榮交齊1999年上半年拖欠的租金60萬元，並隨後採取了一系列緊急措施。
6月30日，工作隊扣留了黃鳳榮的全部資產、資金和賬簿，以及文書檔案。
7月1日，工作隊以市政府辦公室的名義通知公安、交通部門扣留黃鳳榮的2000型桑塔納轎車，後經黃向省人民政府提起行政復議，潛江市政府撤銷了扣車通知。
據黃鳳榮稱，在潛江市政府多次向他追討60萬元「租金」時，他始終堅持「雙方是平等的民事主體，應平等協商，依法辦事，」而且「潛江市政府應正視自己的違約行為並承擔違約責任」。這本是一起並不複雜的「民事合同糾紛」，卻到了劍拔弩張的地步。
8月，工作隊以潛江市國有資產管理局的名義，向潛江市法院提起對黃鳳榮的訴訟，要求「黃鳳榮繳納拖欠的60萬元租金」.由於國資局是受潛江市政府委託同黃鳳榮簽訂的租賃合同，故黃鳳榮立即提出了國資局不具有民事法律關係主體資格的異議，並做了拖欠租金60萬元應由甲方負責的答辯。
在黃提出「異議」後，緊接便是九個月的沉寂。此間，黃的律師七次提出原告主體不合格，要求下達裁定書。但潛江法院既沒有開庭審理，也沒有對黃的異議書下達民事裁定。這樣，黃既不能上訴，也不能起訴。
2000年元旦，黃鳳榮致信市委、市人大、市政府、市政協，要求盡快結算，重新安排工作。不久，工作隊停發了黃的公務員工資。黃鳳榮失去了生活來源，只好攜妻帶子離家流浪，靠打工維生。
2000年5月，在休庭整整九個月後，潛江市法院以一紙《通知》駁回黃的異議，同時送達「國資局」將訴求標的猛增到300萬元的申請和開庭傳票。黃的律師依然以異議書為依據出庭。但到2000年9月，潛江法院已七次通知開庭，卻始終沒有進入法律實體審理。
2000年10月，應黃鳳榮的申訴，湖北省漢江中級人民法院依法提審該案，並通知潛江市國資局交費立案，開庭審理。結果工作隊因「交不起訴訟費」，到2001年4月20日，漢江中院被迫同意潛江市國資局撤訴。
耐人尋味的是，2001年5月8日，撤訴後的國資局又返回到潛江法院再次起訴黃鳳榮，訴求標的由300萬元劇減到133萬元。潛江市法院接到訴狀後如芒在身，暫未立案。
為了盡量避免與潛江市政府在潛江法院對簿公堂，黃鳳榮於2001年7月16日向湖北省漢江中院提交了訴訟狀，要求潛江市政府依法返還扣押的風險抵押金、新增固定資產等共計156萬元，中院依法予以受理。
黃鳳榮解釋官司打到漢江中院的理由是：被告是潛江市政府，由潛江法院審理此案，雙方的訴訟地位不可能平等；同時，法律判決肯定將涉及到潛江市委、市政府具體「優惠」政策和具體行政行為的正確性、合法性等問題。據《民事訴訟法》第十九條及最高人民法院司法解釋的有關規定，此案應由江漢中院進行第一審。
法律與權力的較量
