在專制制度下權勢者製造沉默，所要的惟是封閉和壟斷所有聲音的權力。當無權者能夠自由地集會和聚會，自由地表達了自己時，就會形成公眾輿論，大家不但有了知情權，通過傳播獲得各種隱秘的消息，特別是宮闈秘密，而且還會互相散佈、擴充不滿的情緒和不安分的思想。這樣，「公民」也就成了擾攘的「公眾」，為統治者所安排的良好的秩序就有可能出現混亂，甚至遭到顛覆。當然這是不允許的。
為此，權力者必然要動用各種工具和手段，以期有效地控制公共領域，禁止集會結社和言論出版的自由。書報審查制度，就是在這個基礎上建立和發展起來的。這個制度起源很早，甚至可以說它是同權力共生的。
在古希臘民主的雅典，蘇格拉底就是以言論罪被處死的。中國的秦始皇焚書坑儒，雖然不能說堪稱獨步，在世界史上也仍然不失為一大盛舉。中世紀教廷的「禁書目錄」是著名的，它在綿延的幾個世紀中不斷增加，直至近期才得以解禁，可知政治和宗教的獨裁者對於書籍和思想的嫉恨，是如何的廣泛和久遠。
大概可以說，世界上沒有一個民主的、發達的國家，在其歷史上不曾出現過書報審查制度的。所以，科塞說：「無論什麼樣的政治集團或統治形式，也無論在哪個歷史時期，審查制度在任何地方都作為社會控制的重要機制發揮作用。統治者歷來限制那些他們以為與自己的利益對立或者有損於公眾利益的思想的傳播。」這種制度的危害性是不言自明的，這也正如科塞所說:「審查制度確實在一定程度上成功地阻止了思想的自然流動。因此，在任何地方，審查制度都是自由的精神生活的障礙。」在這種制度的禁錮之下，知識僵化了，才能枯萎了，頭腦產生腐敗，整個社會不但不見活躍的跡象，相反，只能慢慢地窒息而死。
社會不可能沒有異樣的聲音。即使從統治的需要出發，統治者也不可能長期不顧及於此；當然這樣的統治者，也得是異樣的統治者，他們大抵來自歷史上專制傳統比較薄弱的國家和地方。有名的例子，是在美國憲法史上傑斐遜總統堅持提出的憲法修正案，也即「人權法案」。在這一法案中，他特別強調言論自由、出版自由和信仰自由。他認為，出版自由比言論自由更為重要，因為這是「通往真理的最有效的途徑」；所以他說，「那些害怕自己的行為受到查問的人，首先禁止的也是出版自由。」又說，出版自由可以防止統治者「用他們自己的意志來束縛人民」。關於「人權法案」，亨金在其著作中稱引一份綱領性文件說：「出版自由及知情權的價值高於官員的權利，高於『公共』人物不受誹謗的權利，甚至高於個別公民的隱私權。言論和輿論自由還包括一種進入公共講壇的權利，它也包括不發議論和不出版的權利，匿名言論及出版的自由，政府不得調查人們想什麼及說什麼。」
在世界範圍內，主要在歐美地區，關於書報審查制度在十九世紀已基本結束，對於出版物的控制，如檢查制、許可證和各種禁令已被取消。隨著禁區的被摧毀，有關言論和出版自由的權利觀念，在這些地區的人們中間開始牢固地建立起來。
然而，正當這一中世紀式的專橫的制度在世界上的廣大進步地區進入消亡的時候，在東方這個有著「焚書坑儒」傳統的古老的國家裡，卻是大行其道。
國民黨於1927年在南京建立政權之後，隨即制訂了《著作權法》、《新聞法》、《出版法》等系列法律，還有各種文件和訓令，並成立了專司書刊審查的機構，具體規定圖書審查的條例和辦法。這樣的文化專制政策，與流氓政治和特務手段相結合，便得以控制全國的新聞出版界。二十年代以後，全國出版業集中在上海，本地印行的圖書佔全國總量的三分之二以上，僅1929年出版的社會科學的譯著，包括馬克思和列寧的著作在內，多達150多種。因此，在書報審查制度實施期間，上海不能不成為首要的受害地區。
1928年，國民黨當局頒布了《著作權法》，規定出版物如有違反「黨義」，或其他「經法律規定禁止發行者」，由內政部拒絕註冊。1929年，中央宣傳部公布《宣傳品審查條例》，同年還頒布了《查禁反動刊物令》等查禁書刊的法令。1930年先後頒布了《新聞法》和《出版法》，規定書刊在創刊前必須申請登記，批准後方可出版，《出版法》還規定涉及「黨義」的圖書須交中宣部審查，實際上，文藝、哲學及社會科學方面的圖書也一樣要送審。圖書審查制度在1930年以前已經存在，如大學院早在1927年底公布的《新出圖書呈繳條例》，中央政治會議通過的《出版條例原則》等，只是當初比較隱蔽，規模也比較小，實施效果未見顯著而已。1933年國民政府教育部頒布《查禁普羅文藝密令》，附抄作家名單，行動明顯政治化，懲處手段也更為嚴厲。1934年2月，中央宣傳部突然發文，一舉查禁上海出版的149種文藝圖書，震動了上海書業界。為此，一些書商出於商業利益的考慮，便聯合建議由官方審查原稿，即實行「事先審查」。以「預懲制」代替「追懲制」，作為魯迅所說的「黨官、店主和他的編輯們」的共謀的產物，這是一大反動，也是一大倒退。於是，一個全稱為「中國國民黨中央宣傳委員會圖書雜誌審查委員會」的機構，於1934年4月正式成立。6月，審查委員會開始運作，頒布《圖書雜誌審查辦法》，規定一切圖書雜誌須於付印前將稿本送審，甚至翻印古書也不能例外，如不送審，即「予以處分」。在審查過程中，檢查官隨意刪改，而且被刪的地方不許留下空白，即所謂「開天窗」，不使留下刀斧的痕跡。據國民黨中宣部及中央宣傳委員會編審科印發的文件，1929年至1934年間，被禁止發行的書刊約887種；1936年通令查禁的社會科學書刊達676種。除了上海，各地政府也大肆查禁，僅北平一地，1934年焚燬的書刊便有1000多種。除書籍遭災外，還查封搗毀出版機構，迫害出版界人士。如1929年查封創造社，1930年查封上海現代書局，1931年查封北新、群眾、東群等書店，其他如出版左翼書刊的湖風書店，良友圖書公司，神州國光社，光華書局等也先後被封。1935年，《新生》雜誌因刊登《閒話皇帝》一文，觸犯「友邦」日本天皇，主編竟至於被判處徒刑，連檢查官也因此被撤職，審查處被撤銷；中宣部還發出通令，禁止閱讀有關《新生》案的新聞。由於此案的牽涉，審查委員會暫停工作，但是審查工作仍在進行，只是由黨部機關轉到政府部門而已。
當然，也還不能說國民黨政府只有破壞，沒有「建設」。有不少的出版機構是官辦的，發行書刊不在少數。據1936年出版的國民黨政府《內政年鑑》統計，全國報刊共1763家，其中國民黨的黨政軍報刊就佔了三分之一,而且一些民辦報刊也是與官方有關係的。這樣，在出版界，只好大量推出數學教科書和童話，或者極力讚美「春天」，商業性、消遣性的傾向愈來愈嚴重，而嚴肅的，進步的，帶有革命傾向的書刊，卻不得不採用假書名、假封面而艱難面世。
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