由政府強制企業支付工資是飲鳩止渴
目前，各地針對欠薪問題在行政制度上的創建可謂八仙過海。天津、山東等地建立了所謂「企業欠薪預警機制」，其中最厲害的一種處罰居然是「情節嚴重的，將在媒體上曝光」，這一條有些令人啼笑皆非。江西等地建立了各種形式的「企業欠薪責任追究制度」，上海、深圳等地還要求企業繳納工資基金，用於特殊情形下先行支付拖欠職工的工資。但深圳自從1997年率先實施這一制度，迄今共計墊付被拖欠工資不過９００萬元，而去年一年深圳企業欠薪就在兩億以上。最近南京的《工資支付條例》在11月1日生效，成為全國第一個正式實施的《工資支付條例》。其中倒有一些強硬的規定，如企業拖欠工資，職工可以要求拖欠額25％的補償金。在勞動部門限定的期限內企業仍無故不支付的，還將責成企業向勞動者支付相當於被拖欠「工資報酬、經濟補償金總和的1至5倍」的賠償金。據說這一立法模式已得到北京、深圳等地的紛紛效仿。
這看上去很符合民眾的一種心理期待，即政府加大監管力度，提高企業的違法成本。各地政府在維護勞工權益上曾經發揮過主力作用，今後在行政方面也依然大有可為。但必須指出如果過分強調行政的強制性作用，過分迷信和膜拜政府能力與行政立法，就可能走上一條飲鳩止渴的道路。因為其一，勞動合同是一份私人契約，當企業拖欠工資時只有受侵害的勞工才有權請求救濟，政府的仲裁也並不具有強制力，訴求的最終對象只可能是法院。政府可以給予違規企業以行政處罰，如罰款、吊銷資質。但政府無權強制一個私人企業支付工資，更無權為雙方規定一個強制性的賠償金標準。上述關於 「1至5倍」賠償金的規定儘管大快人心，但其法律效力卻是大有疑問的。這一條款違背了民事賠償的原則，傷害了契約自由，可能反過來對企業權益造成侵犯。其二，在過分祈求政府以霹靂手段解決問題的傳統模式中，政府、企業和勞工就像一個螳螂捕蟬、黃雀在後的序列。這一模式的特徵是假如強者（企業）侵犯了弱者（職工）的合法權益，那就期望一個更強者（政府）去侵犯強者的合法權益。這不是一種生生不息的法治秩序，反而是一種叢林規則。它可能助長政府的權力膨脹，卻無助於從根本上改變勞工的弱者地位。同時行政監管的繁瑣可能導致政府系統的昂貴和奢侈，使全社會的交易成本居高不下。
防治「欠薪」應主要依靠勞工結社
當企業欠下很多債權人時，它通常會選擇把有限的錢還給最緊要的人。這一點本身無可非議，所以問題的關鍵在為什麼偏偏勞工永遠都是那個最不緊要的債權人？有人說這是因為農民工的社會弱勢地位和法律、文化素質偏低，但這並不完全。因為「欠薪」也不完全是農民工的問題，中國迄今最著名的一起拖欠工資案就是百萬球星黎兵、姚夏狀告俱樂部的官司。作為中國勞工收入最高的行業之一，中國足球聯賽中的大小球星長年以來飽受著工資被拖欠之苦。而作為文化素質相對較高的行業，教師的工資也比其他任何機關事業單位的職工工資都更容易被拖欠。
無論球星再有錢，教師素質再高，他們致命的弱點都一樣，就是利益的高度分散，因此能夠被逐個擊破，不易在個案中形成團結。在面對用人單位拖欠工資時，球星、教師和農民工的弱勢地位甚至是完全一樣的。當然農民工還有另一重特殊的弱勢，就是作為外地人群與充滿偏見的本土社會之間的衝突。改變這種地位的主要方法，是政府必須通過制度支持勞工的組織化和集體化維權，政府有限的力量應主要放在這上面。只有在以大博小的結社力量下，最弱勢的群體才可能與最富有的老闆從容談判。球星們期待的絕不是一個能為他們撐腰的至高無上的行政管理者（足協），而是一個真正有獨立力量的球員工會。農民工們又何嘗不是如此呢？求人不如求己，每個人才是他自己利益最好的維護者。當一位官員抱怨「全國只有4萬勞動監察員」時，他忘了全國有1.3億工會會員，9400萬農民工，171萬個企業工會以及無數個沒有工會的企業。假設如此龐大的勞工群體都缺乏抵抗企業欠薪的自身力量，那4萬名勞動監察員即便膨脹成40萬名，不也是杯水車薪嗎。
依靠強制永遠只能解決少數案件。政府的行政力量是重要的，但絕不能徹底替代勞工自身的維權，只有當政府是對勞工自發力量的一種補充時，政府的作用才可能發揮到最佳。近年來，隨著《工會法》的修改，全國總工會的角色開始向著勞工的集體維權傾斜。今年全國工會十四大更明確提出要積極發展外地務工人員加入工會，也有多位代表要求保障勞工的自由結社。早些時候，國家主席胡錦濤訪問法國時，曾表示中國政府將全面批准和落實「國際公民權利和政治權利公約」，並允許工人自發組織工會。這些都是非常好的趨勢，因為要扶植勞資雙方的平衡能力，最緊要的不是讓企業上面的政府變得更強大，而要放手讓企業下面的職工變得強壯起來。
作者為九鼎公共事務研究所研究員，成都大學法學講師
---《觀察》
