公車改革正在成為一場全國性的運動的時候，車改先行者的浙江卻於本月初宣布暫停車改。
背後原因，諱莫如深。
在百姓眼中，改革之前的公務用車制度，超標配車、維護費用昂貴、公車私用等形成的「車輪腐敗」是一個深不見底的「黑洞」。
然而，貨幣化的「車改」就能成為填埋的沙石，堵住公車的黑洞嗎？更重要的是，公車貨幣化過程中的利益重新分配如何解決公平的問題？
在外界的一片猜測聲中，本報記者趕赴浙江調查：浙江在公車改革中到底出現了哪些問題？浙江為何下此決心「叫停」曾經轟轟烈烈的改革？
「這裡怎麼會有一道劃痕呢？」刺眼的陽光下，公務員袁傑在院子裡弓著身子，把臉貼在他那輛嶄新的白色桑塔納右側車頭上，仔仔細細地看了足足有5分鐘，然後拿起打蠟毛巾使勁地拭擦著。
「早知道這輛車就不買了。」袁傑母親在一旁嘟噥著，「都是車改搞的。」
袁傑是浙江省海寧市一位公務員，他所在的鎮，目前有5輛公車。作為鎮黨委副書記、紀委書記的他，本來無論如何都輪得到用車，但今年1月，他卻自己花了15萬元買了一輛桑塔納2000。
「上面一直說要公車改革，取消公務用車是早晚的事情，所以想想還是自己買車算了。」袁傑挽起袖子，繼續擦車。「改、不改、改、不改，傳說了好多次。原以為自己買車後，公車制度正好也取消。誰知道這情況說變就變了，省裡突然叫停了公車改革。」
感到突然的不僅僅是袁傑一個人。3月4日，浙江《今日早報》發布了一條不起眼的小消息：「記者昨天獲悉，受人關注的我省公車改革將『暫緩』。也就是說，已經在實施的試點將繼續實施，尚未開始實施的要『暫停』實施。」當天，這個消息便在浙江全省各地尤其是公務員隊伍中迅速傳播開來。
浙江早在2001年就從杭州市西湖區三墩鎮開始試點實行公車改革。在去年，當地媒體還曾以《公車改革「悄然提速」》為題進行報導。當時，杭州西湖區所有鄉鎮 (街道)全部實行了車改，義烏全市、湖州南潯經濟開發區等地也取消了公務用車；臺州、寧波等則正在積極進行公車改革試點。
但短短几個月後，轟轟烈烈的車改怎麼會在一夜之間突然叫停呢？
一個車改方案的制定與叫停
杭州市江干區，調研三個月形成的「周密」車改方案暫時擱淺
「你等等，我找一下。」劉峰在辦公室窗台上的一大堆文件夾中翻了好久，才找出一個白袋子，裡面是滿滿的一包材料。「我們很早就把車改方案報到市裡去了，但一直沒有批下來，沒想到現在省裡又叫停了車改。」
劉峰是杭州市江干區紀委幹部，從江干區最初的組建車改小組到後來的調研、方案制定、修改、報批，他一直參與。
和大部分地區一樣，江干區本來也準備採用貨幣化改革方案。而具體的補貼標準，車改小組經過了3個月的調研。
根據調研，一般公務用車1.8的排量，車價在15萬左右。以一臺車使用10年計算，每個月的折舊費是1250元，加上每月保險費400元、養路費200元、維修費300元，一臺車月固定成本大概是2150元左右。
「我們以單位出60%的標準計算，單位每月固定支出大概是1290元左右，變動成本中汽油費按照每月540元、停車費150元計算，所以，我們初定方案中最高一級的補貼是每月2000元。」
事實上，每月540元的汽油費補貼也經過了仔細的研究。以江干區最偏遠的丁橋鎮計算，每天來回區裡2趟，路程在60公里左右，每月25個工作日，總里程是1500公里，每百公里耗油10升，最後定了這個數目。
經過如此周密的計算後，在江干區最後確定的方案中，車貼最終以用車頻率分成正處、副處、調研員、副調研員、正副科、科員六個檔次，每個檔次又以距離的遠近分成三類，最後細化為18個具體的補貼標準。比如在正處這一級上，按上班地點距離區政府遠近分別每月補貼2000、1900、1800，副處相應各減少 300元；而一般科員的補貼標準是450、400、350三檔。
「這個方案早在去年11月就報上去了。原來想著春節過後就可以推出來，誰知道省裡卻突然全部叫停了。」李強有點無奈，「我也不知道是怎麼回事。」
欲言又止的車改「先行者」
杭州市西湖區三墩鎮先行一步完成車改，但如今面對利益的重新調整許多人有了難言之隱
杭州市西湖區三墩鎮，浙江車改的第一個吃螃蟹者，2002年就已經以「車貼」形式全部完成了車改。按照省裡的意思，這次「叫停」不包括已改革地區。『
3月16日上午9點半，記者來到三墩鎮政府，後面的院子裡已經停了8輛車，桑塔納2000型2輛，帕薩特、吉利、別克、柳州五菱、昌河、夏利各1輛。而用水泥砌好的車庫只有5個，好幾輛停在院子裡的空地上淋雨。
「原來車少，就搞了這個車庫，沒想到發展這麼快，停不下了。」三墩鎮黨委副書記、紀委書記徐瑞華指了指窗戶外的車庫。「38個在編人員中，18人有車了，領導班子11人中，已經有9輛車。到今年底，起碼還會再有5個人買。」
而徐自己，也在三墩鎮實施車改之後的2003年11月，花17.5萬元買了一輛別克凱越。
徐瑞華表示，儘管省裡出於各種原因叫停了車改，但三墩的改革不會因此而中止，更不會退回到以前。「車改後第一年鎮裡支出就整整少了40萬啊！」徐瑞華伸出四個指頭，在記者面前晃了晃。
記者隨後又走進了三墩鎮經濟發展辦、村鎮建設辦、計生辦、綜治辦等9個辦公室。但奇怪的是，所有人員均以「情況不清楚」等理由拒絕了。
同樣保持沉默的還有徐瑞華的直接上級－－西湖區紀委執法監察室主任陳敏。而他恰恰是西湖區公車改革方案的具體執行者。
「我現在不能說，雖然我有許多關於公車改革的想法，大部分都在以前說過了。」
「西湖區的車改情況，沒有人比我更加清楚的，但是我現在不想說。」
「不同的人有不同的利益，看問題的角度不一樣。得益者當然說好，不得益者肯定說不好。」
「我現在不接受任何採訪，也不會再對媒體發表任何看法。」
在記者「採訪」陳敏的一個半小時裡，他態度友好，面帶微笑，但自始至終都反覆說這麼幾句話。
顯然，陳敏對西湖區的車改有很多難言之隱。而記者感覺，這些難言之隱的背後，和浙江省叫停車改的初衷有著某種暗合。或許從陳敏已經見諸報章的那些講話不難體會到他內心的想法。
他曾對《外灘畫報》說，「如果真的取消了公車，上級來人的接待問題如何解決，這麼多司機如何安置，私車的大量增加導致道路交通矛盾日益突出等等，都是需要解決的問題。」「車改大範圍推廣的阻力會很大，鄉鎮車改前在聽取下面意見時，就聽到不少反對意見，而且主要是各單位的一把手。畢竟改革觸犯了一部分人的利益。」
接受《經濟日報》採訪時，陳敏又說，「車改最大的阻力往往來自單位的一把手，因為這種改革觸動的恰恰是一把手的既得利益。」 「有幾個障礙必須清除，解決不好，車改就無法推廣。一是補貼標準的確定；二是單位原有公車的處理；三是原有駕駛員的分流安置；四是車改之後對領導幹部用車費用的監督。」
「統一口徑，普通公務員不能說話，這表明瞭改革的效果不是很理想。」浙江大學政治學與行政管理系教授張國清評價說。
張本人也從2003年開始一直關注車改。2004年，他帶著三位研究生成立了「公車改革」課題組，分別對已進行車改的杭州市三墩鎮、義烏市及尚未開展車改的東陽、像山的公務員進行了調研。但調查進行得相當艱難。「大家好像對這個話題諱莫如深。我們敲上一天的門，最後只有幾個人願意做問卷。」課題組成員王大林說。
在去年10月份對義烏車改後的回訪中，王大林發現了一個更加奇怪的現象：每個鄉鎮都有專人負責接待車改方面的調查。「幾乎沒有普通公務員願意和我們說他們對車改後的真實想法，而那個專人總是在講車改的成績，感覺套話很多。」
車貼標準成為爭議焦點
按職務還是按需求進行補貼成為公車「貨幣化」過程中的一個難題
目前浙江的車改模式，主要存在著「購車優惠+每月補貼模式」和「購車補貼+養車補貼模式」兩種。前一種是目前比較通行的，無論是西湖區、還是義烏、湖州等地，均採用公車機關內公開拍賣的形式，領導幹部有優先購買權，並給予拍賣價一定的優惠。另外，全體鎮幹部發放交通補貼。
而第二種模式，據知情人士解釋，有些銀行系統和一些開發區基本上沿用這種思路在進行改革。但是，所謂購車補貼是僅限於少數領導，一般幹部是不能享受的。補貼按照領導的一個任期，以一輛好車加上消耗，每年可以補貼四五萬之巨。而養車補貼則是每月發放一定數額的補貼，這是大家都有的。
「怎樣制定標準是一個棘手的難題。不少地區僅車貼一項，就遠遠超過了公務員的工資，車改成了變相腐敗，老百姓對此意見非常大。」浙江省紀委黨風廉政建設室的汪國政說，「由於全省不統一，各自為政，怎麼改、補貼多少，都是有關地區自己說了算。」
中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍教授認為，通過給車貼等形式，實際上是用贖買的方法實施改革，給公務員漲了工資，同時也在數字上控制了公車費用。「從收入角度來看，是把隱性的職務消費公開化，把暗補改為明補。」
採訪中記者發現，浙江省各公車改革試點的交通補貼普遍較高，比如南潯經濟開發區每人每月的交通補貼200元至3200元不等，而西湖區則是從1800到300元不等。總體上各地平均每人每年車貼一般不低於一萬元。
補貼發放中另一個較為明顯的特徵是發放額度差距大。以湖州市南潯經濟開發區為例，開發區委領導車貼每人每月3200元，而一般辦事員每人每月僅200 元，相差3000元。據開發區辦公室的有關人士介紹，儘管如此，大多數一般幹部還是欣然接受了，因為以前「級別用車現象比較嚴重」，一般的辦事人員反正是輪不上的，現在多幾百塊錢何樂而不為呢？
事實上，按職務還是按需求進行補貼成為「貨幣化」過程中的一個難題。
在江干區的計畫制定中，李強他們一直想以需求為標準。「但在操作中發現很難量化。從目前看，行政職務級別是用車頻率可以參照的重要標準，所以最後還是按職務劃定。」李強道出了苦衷，「我們儘可能做到合理。比如從事副職的正處級幹部，就只能享受副處級的那個標準，因為他的崗位決定了用車頻率。」
「公務員的級別工資差異較小，車貼可以說拉大了兩者之間的收入差距。但高職務消費，是一個很不好的激勵結構。公務員的職務消費應儘可能轉變為個人收入，這樣有利於激勵公務員，也有利於監督公務員。」毛壽龍評價說，「改革成功的關鍵是完善公車改革技術，認真研究方案。如果僅僅簡單按照級別，而不是按照需求，改革的技術含量就很低。」
車改能否真正提高行政效率？
張國清在研究後發現，從行政效率的角度看，車改正好適得其反
車改的直接初衷，就是為了提高行政效率。
以杭州江干區為例，在公車最多的四季青街道，2003年用在13輛公車上的費用高達138.96萬，距離最遠的丁橋鎮有10輛公車，2003年的總開支56萬。如果按照擬定的方案，實行車貼後，四季青街道50多人全年補貼44萬多，丁橋鎮40多人全年補貼46萬多。
「四季青街道節約了68.2%，丁橋節約了18%，全區平均節約率在43.5%左右，效果應該非常明顯。」李強很樂觀，「而老百姓對車貼意見大，因為發車貼他們看得到，但並不知道原來的公車隱形開支遠比車貼大得多。」
「三墩鎮以2002年機關公務員49人測算，與2001年車輛交通費的支出相比，共節約資金50.6萬元，財政支出同比下降70%；僅有2輛公車的翠苑街道，也節約了5.12萬元，財政支出同比下降25.6%。」徐瑞華顯然和李強有同樣的看法。
但是，汪國政並不這麼認為。「現在大家都只和改革前比，節約了多少。事實上，按照中央的精神，對鄉鎮一級公務用車是有嚴格規定的，比如排氣量2升以下、價格25萬元以內。但改革前很多地方其實已經遠遠超標，一個鄉鎮有10多輛車是普遍現象，這本來就嚴重違反規定，在超標的基礎上談節約沒有意義。」
張國清在研究後發現，從行政效率的角度看，車改正好適得其反。「基層公務員要的是體面，上層公務員要的是身份，工作中使用公車，公務員得到了身份認同。如果公車完全取消，他們會覺得和在企業打工沒有區別，影響了工作積極性。更加嚴重的是，在公務員隊伍中以『車貼』為標誌，形成了一種明顯不平等的等級觀念，而這個原來是比較模糊的。」
按照張國清的設想，其實最合理的改革方式是，把公車組織起來成立租賃公司，統一調配。公司以市場的方式運營，和其他出租公司一樣。但是調度系統優先預約、調度給公務員使用，而公務員的公務用車，費用還是由政府承擔。「這樣既解決了司機問題，又提高了公車使用率。」張國清說，「這樣公車就從一個純消耗性項目變成生產性項目了。」
公務員廉政建設與車改
從這次突然叫停來看，給公務員享受的利益邊界在哪裡，成為一個新問題
到目前為止，浙江省關於車改叫停，只有3月4日《今日早報》發布的短短几句，權威部門尚未發布過正式消息。
記者從有關部門瞭解到，春節前浙江省召開了一次黨風廉政會議，會上對公車改革目前存在的問題反映較多。那次會議結束後，省裡有關部門作出未改地區暫緩公車改革的決定。
汪國政接受採訪時表示，公車改革目前只是各地的一種自發行為，有點處於「無政府」狀態，省裡從來沒有下紅頭文件統一搞過。而現在的所謂「叫停」，其實是從下面反映上來的情況看，改革中出現了各種新問題，所以未改地區暫緩，需要進一步調研後，再考慮下一步的改革思路。
汪國政證實，這次「暫緩」，省裡也沒有下發過正式文件，而是那次黨風廉政會的精神在基層的傳達。
那麼現在的公車改革中到底存在了哪些問題，才導致浙江省下如此大的決心「叫停」轟轟烈烈的改革呢？
「改革標準不統一、有些地區超過社會承受能力，老百姓反映強烈、改革後到底提高了多少效率，是暫緩車改的三個主要原因。」汪國政一針見血。
作為先行者的徐瑞華也開始思考車改後的新問題：車改如果操作不好，很可能出現新的腐敗。實行車貼後，如果領導幹部去下級單位報銷打的費、到下級企業借車用怎麼辦？領導幹部自己開車，在公務活動中出了車禍怎麼辦？公車低價拍賣給領導幹部，造成國有資產流失怎麼辦……
「沒有統一實行車改，如果幹部從車改後的崗位工作調到了沒有實行車改的崗位，車貼到底還拿不拿？公車到底還享受不享受？」李強說。
在西湖區，就遇到了這樣的問題。翠苑街道原主任調任區人大副主任後，區人大一級並沒有實行車改，依然保留公車。但是該主任之前已經買了車，到人大後，繼續享受車貼而不享受公車。「每次出去開會，主任很自覺地自己開車，而其他同志則坐公車。有時候只有兩個人去開會，也要搞兩輛車，很浪費。雖然主任也叫我坐他的車，但這畢竟是人傢俬車，我覺得不好意思。」西湖區人大法工委的一位同志向記者表達了這種尷尬。
事實上，與「公車改革」同時叫停的，還有2004年在杭州市下城區試點的「廉政保證金」試點。
根據方案，該區1500多名公務員，可與單位簽訂《廉政保證金承諾書》，自願加入廉政保證金體系；參加者也可以在任何時候選擇退出這一體系。廉政保證金賬戶由個人保證金和政府補貼兩部分組成。區裡將專門設立一個廉政保證金賬戶，保證金將每年從公務員的全年總收入中按比例扣除。
有關人士提供的計算範本是：一個22週歲參加工作的公務員，按照正常升遷程序，到退休時一共可領取超過14萬元的廉政保證金。如果在任期內發生違紀違法行為，將扣除20%、40%直至全部廉政保證金。
浙江大學公共管理系的郁建興認為，「車改」和「廉政保證金」制度的初衷，就是讓公務員在一定範圍內享受到某些利益，而防止他們去侵犯更多的公共利益，其實就是高薪養廉的一種措施。「但從這次突然叫停來看，給公務員享受的利益邊界在哪裡，成為一個新問題。」
郁建興表示，任何一項公共政策的實施，都有正面和負面效應，公車改革肯定有其合理性，但關鍵要對效果進行評估，不斷調整。
毛壽龍則認為，公車改革還需要有一定的民情基礎和法律基礎。「這需要在制度上讓老百姓參與公車改革的決策。保姆不能為自己買車，也不能決定為自己發車補。公僕自己為自己確定用車標準和車改方案，顯然違背民主原則。」
據悉，四月份，浙江省紀委將派出專門的調查組就「公車改革」下去進行調研。
「和諧社會的基礎在公平，無論公車怎樣改，都要朝公平的方向上走。」浙江省紀委黨風廉政建設室汪國政說。
-全國「車改」背景
1998年9月，國家體改委制定《中央黨政機關公務用車制度改革方案》後，各地的公車改革陸續展開。浙江、江蘇、湖南、重慶等省市都進行過試點，有的地方把公車拍賣，有的地方把公車組建出租車隊進行市場運營；而對公務員用車則實行貨幣化補貼，補貼標準各地不一，有的每年補貼2400元到3000元，有的每月補貼300元到2000元。
目前，上海、浙江、廣東、江蘇、湖北、江西、黑龍江、遼寧等14個省(區、市)以及國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關進行了公車改革試點。
