發表時間： 2007-03-08 09:46:17作者：孫立平
在過去四分之一世紀的改革中，我國建立了市場經濟的基本制度框架，並在市場經濟體制的推動下，實現了經濟的快速增長。但在同時，理應與市場經濟相配套的種種利益均衡機制卻沒有相應地建立起來，結果就是社會利益格局的嚴重失衡以及由於利益格局失衡引致的各種社會矛盾的大量出現。從上個世紀90年代中期之後，中國社會兩極分化的趨勢不斷加劇。貧富懸殊、兩極分化的問題，不僅已經開始構成當今中國社會諸多社會問題的基本背景，而且通過抑制需求，開始成為制約中國經濟持續增長的瓶頸。正因為如此，調整利益格局已經成為構建和諧社會中最重要的主題之一。
貧富差距為何越拉越大：從收入到消費
在中國改革的最初階段上，曾經存在過一個短期的「平等化效應」。首先，社會中的弱勢群體和邊緣群體在改革中最早受益，社會中最貧困階層的收入和生活得到改善，其中農民和城市中無正式職業者狀況的改善最為明顯。其次，是社會中的邊緣地帶出現了興旺的氣象和發展的生機，農村顯現出活力和生計，小城鎮出現了繁榮。這樣的變化是市場經濟取向改革的必然結果。因為在此前的再分配體制中，社會財富主要是集中在國家手中，與之相伴隨的是社會財富和資源的極度「匱乏」。而在從社會邊緣開始發端，以市場為基本取向的經濟體制改革，無疑會具有一種財富增長和資源擴散的效應。
在總體平等化效應之下，局部性的收入差距甚至貧富分化開始出現。這種差距和分化主要表現在：為了強化激勵機制，在企業內部實行有差別的工資和獎金制度；在新的就業政策和經濟體制框架下，允許城市居民進行個體經營，部分本來處於社會底層的人們通過從事個體經營成為最早的致富者，同時與一般勞動者的收入差距拉大；三是早期「官倒」的出現，一些人利用價格的「雙軌制」謀取暴利。但總起來說，當時出現的初步貧富分化，主要是體現在俠義的收入上。當時一份調查報告表明，社會輿論對收入差距的不滿主要是針對腦體倒掛，個體、私營業主收入過高，承包、承租者和一般職工收入差距過大，地區之間利益分配不公平等問題。但總起來說，當時貧富分化的程度還相當有限。
從80年代中期開始，情況開始發生變化。農民收入增長速度進入相當緩慢階段，城鄉收入差距開始拉大，同時國有資產開始流失，直至後來出現大規模瓜分國有資產，並由此導致社會利益格局開始明顯失衡。
國有資產的流失始於生產資料市場、資本市場、金融市場的雙軌制。儘管從今天的眼光看，雙軌制可能也不失為撬動舊體制的槓桿，但由此導致的國有資產流失也是不容否認的。這種國有資產的流失，主要是以「價差、匯差、利差、稅差」的形式實現的。據有的學者計算，在80年代，通過「價差」導致的國有資產流失， 1987年為2000億元以上，1988年在3569億元以上。進入90年代之後，特別是90年代中期之後，大規模瓜分國有資產進入更為實質性的階段。最初是所謂的「圈地運動」。在1987年到1992年的「開發熱」中，地方政府的有關部門，以極低的價格將土地批給房地產開發商。然後由這些拿到廉價土地的 「開發商」在市場上多次轉手，謀取暴利。與此同時，隨著企業改制的進行，過去幾十年裡積累起來的國有資產開始被瓜分。這個數字有多大，是難以統計和計算的。在最近幾年中，國有企業改制、資本運作、行賄受賄，是將國有資產非法地轉移到個人手中的主要形式。此外，腐敗也在財富的聚斂上扮演更為實質性的角色。
進入21世紀之後，一種新的財富分配機制開始出現，這就是群體間的財富掠奪。據經濟學家鐘偉計算，用工企業每年通過壓低工資和社會保障而多獲得4400億的利潤；實際兩個百分點的負利率，至少意味著存款人每年至少損失600億利息收入；在資本市場上，前幾年股市低迷時期，中小股民的損失至少在1.5萬億以上；低價徵用農民的土地，20多年中全部級差地租約2萬億，而這當中有相當一部分是在最近幾年中實現的。在城市拆遷中實現的財富掠奪更是無法計算。
除了這種明顯的掠奪之外，事實上還存在一種隱性掠奪。這主要包括：一是在前幾年的社會保障制度改革中，相當一部分人失去基本社會保障，社會保障的覆蓋面比原來明顯縮小了，至今各種社會保障覆蓋面勉強達到城市人口的一半左右。二是醫療、教育、住房的費用大幅度提高。近幾年中，中國每年醫療費用的上漲幅度達14%，醫療費用的大幅度上漲，大大加重了貧困群體的經濟負擔。在過去十幾年時間裏，我國大學收取的費用幾乎上漲了100倍。加上房價的飛漲，人們將醫療、教育、住房稱之為新的「三座大山」。實際上上述三個領域價格的飛漲，本身就是財富再分配的過程。幾年前，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部就「中國城市貧困問題」進行深入調研時發現，如果採用人均收入作為貧困指標，則全國城市貧困人口為1470萬人；但如換成人均支出指標，則貧困人口總數立即增至3710萬人。這說明，支出的大量增加，成為一部分居民致貧的直接原因。
蹩腳的再分配
在市場經濟制度下，市場中的首次分配和由國家實施的再分配，是分配國民財富的兩個主要手段。在市場機制使得收入差距不斷擴大的情況下，再分配機制應當在緩解貧富差距上發揮重要作用。然而在過去的若干年間，在我國居民收入和財富佔有差距不斷拉大的同時，再分配卻沒有能夠有效地起到緩解再分配的作用。甚至在某些再分配環節上，本來應當起緩解貧富分化作用的再分配項目，反倒起了加劇貧富差距的作用。
首先是我國財政支出中用於基本民生方面的投入過小。有專家指出，我國財政支出結構的突出特徵是，一是行政經費投入多，社會保障投入少。1990-2001年，行政管理費用年均增速為29.2%，12年間增長了7.3倍，而一些特困群體的社保資金卻難以全部到位；二是城市建設投入多，農村建設投入少；三是工業投入多，農業投入少；四是公務員工資增加多，農民增收少。周天勇研究員的研究結果表明，在2004年，我國用於行政公務支出的比例為37．6％，美國為12．5％；我國用於經濟建設支出的比例為11．6％，美國為5．0％；我國用於公共服務和社會管理的支出總量為25％，美國為75％；用於其他支出的，我國和美國分別為25．8％和7．5％。有學者指出，前幾年我國用於基本民生方面的投入佔ＧＤＰ比例之低居全世界第一，比非洲貧困國家還低。財政支出結構的不合理，削弱了國家對其它社會經濟活動的調控，造成公共產品的短缺和基本社會保障的缺乏，使得在市場造成的收入差距不斷擴大的情況下，再分配難以起到緩解貧富差距的作用。
即使是有限的投入有時起到的作用是加劇社會的貧富差距，而不是縮小這種差距。我國社會保障制度和公共產品的分配，都是與城鄉二元結構及其與此相關的戶籍制度聯繫在一起的。結果是本來收入就遠遠高於農村居民的城市居民享受到較多的社會保障和公共產品，而本來收入就大大低於城市居民的農村居民卻很少甚至在某些方面完全不能享受社會保障和公共產品，要自己承擔醫療、教育、養老、住房等等福利成本。根據有關數據，2001年，全國小學的生均預算內公用經費，城鎮平均是95元，農村為28元，城鎮是農村的3.39倍。初中的生均預算內公用經費，城鎮平均是146元，農村為45元，城鎮是農村的3.24倍。而城鎮人口的收入本來是農村的數倍。福利和公共產品分配不公的結果是使得本來就在世界上名列前茅的城鄉差距進一步拉大。正如人們經常提及的，近年來中國城鄉居民人均收入的差距在三倍以上，但如果將福利和公共產品等因素計算進去，兩者之間的差距將會擴大到 6倍左右。
即使是在城市內部，社會福利與公共產品的分配也存在明顯的不公平，有限的公共服務資源被少數人佔有，比如醫療。據《2005年世界衛生報告》，在各國衛生總費用中，歐洲發達國家政府負擔80％~90％，美國政府負擔45.6％，泰國政府負擔56.3％。眾多窮國如印度、古巴、朝鮮(專題，圖庫)、蘇丹、萬那杜、緬甸、蒲隆地，都實行全民免費醫療制。在世界衛生組織進行的醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國政府只負擔17％的醫療費用，位列全世界倒數第四位。而據一份醫療衛生的調查報告，這只有17％的由政府負擔的醫療費用，又有 80%是為850萬以黨政軍幹部為主體的群體服務的。據監察部、人事部披露，全國黨政部門有200萬各級幹部請長期病假，其中有40萬幹部長期佔據了幹部病房。幹部招待所、度假村，一年開支500多億元。
稅收特別是個人收入所得稅是調節貧富差距的一個重要槓桿。在有的國家中，人們在稅前收入的差距可能會很大，但經過個人收入所得稅的調節，這種差距會大大縮小。如在美國，僅累進所得稅一項，就使最低收入者群體和最高收入者群體的收入差距，稅後比稅前縮小了好幾倍。但在我國，個人收入所得稅不但不能有效緩解貧富差距，有時甚至起反向的調節作用。我們可以以2001年的稅收調節為例，看看稅收是如何擴大而不是縮小了貧富差距的。我們先看城鄉之間。按有關統計數據，2001年我國個稅收入近996億元。此外，當時農民的稅費負擔還沒有取消。農民交納的各種「費」，無論是從徵收依據（不超過純收入的5%）還是從用途來看，實際上都可以看成是一種變相的個人收入所得稅。農民上繳的各類款項，當在2000億元以上，人均達200元以上。如果將農民負擔看作為變相個人收入所得稅，當年中國實際個人收入所得稅總數當為3000億元，其中農民繳納的大約佔60%，而農民的全部純收入只佔城鄉居民全部收入的33%。如果不考慮農民交納的稅費，城市居民的收入相當於農村居民的2.89倍。如果考慮到農民交納的稅費的因素，則擴大到3.17倍。
而在城市內部，情況同樣是如此，幾年前的一些調查表明，在個人收入所得稅中，工資、薪金項目佔４０％以上，工薪階層成了實際的納稅主體。另外的一些零星調查更表明，在有的地方的個稅中工薪階層繳納的佔到了60%甚至70%以上。而工薪階層工資性收入只佔全部城市居民可支配收入的33%左右。這無疑也會擴大城市內部的收入差距。還有數據顯示，儘管人數不足20%的富人們佔有80%的金融資產或儲蓄，但其所交的個人所得稅卻僅佔總量的不到10%。在廣東，高收入人群繳納的個人所得稅僅佔總額的2.33%。從上面的數字可以看出，個稅徵收上「逆向調節」的現象是明顯存在的。
調控為何不起作用
應當說，在過去十幾年的時間裏，各級政府在調節利益格局，扶助貧困群體，抑制貧富差距擴大的趨勢上，做了很多工作。但即便如此，我國貧富差距擴大的趨勢並沒有發生根本性變化。這說明，在我國目前情況下，進行利益關係的調整是一件非常艱鉅的事情。其艱鉅性的原因在於，目前我國的收入和財富分配在很大程度上處於一種非規範化的狀態，能夠用諸如個人收入所得稅等常規性手段進行有效調控的收入和財富分配過程已經比較有限。從這個意義上說，貧富差距已經有處於不可治理狀態的跡象。
筆者曾經對2002年的國民收入分配情況進行過一個大體的估算，我們可以以此為例來看看在這一年裡，我們共創造了多少財富，這些財富是通過何種渠道，以何種方式進行分配的？這些財富都分給了誰？政府有關部門能不能監控這個分配過程？如果將折舊等因素忽略掉，可以粗略地說，這一年我們這個社會創造了10萬億的財富。下面我們就看看這10萬億是如何在社會的各個部分中進行分配的。大體可以分成四個部分。第一塊是企業的利潤，大約1萬億；第二塊是政府的財政收入，大約2萬億，其中預算內收入為1.5萬億；第三塊是城鎮居民的收入，2002年全國城鎮居民人均可支配收入為7703元，如果城鎮人口按4.8億人（2001年的數字）計算，2002年城市居民的全部可支配收入將近3.7萬億。第四塊是農村居民獲得的收入，2002年全國農民人均純收入為2476元，如果農村人口按8億人計算，2002年農村全部居民的純收入將近2萬億。這四塊加起來共8.7萬億。也就是說，還有1.3萬億找不到主兒，其中包括折舊、非貨幣化的部分、計算的誤差等。應當承認，上述的計算是非常粗略的，當中有重複計算，有誤差等，但大體還是看得出來我國國民分配的大致格局。
問題出在什麼地方？首先我們可以看到，在共10萬億的財富分配中，首先有1.3萬億找不到主兒。但主要的問題不在這裡，而是在城市居民3.7萬億的收入中。這一塊比重是最大的，而同時又是最模糊的。因此需要對這塊財富的分配加以認真的分析。在這一塊中，有一個部分是「工資總額」，按照統計部門的標準，「工資總額合計」是指國有、集體和其它所有經濟單位的職工工資總額合計，包括工資、獎金、津貼等。在2002年，工資總額約1.2萬億。3.7萬億去掉1.2萬億，還有2.5萬億。這2.5萬億包括城市中的個體職業者的收入，包括股息、利息、租金等收入。但我們知道，這幾塊加在一起，遠達不到2.5萬億。也就是說，城市居民的收入中，有相當一部分處於灰色狀態，不過我們尚沒有辦法知道確切的數字或比例。但有一點是明確的，即城市居民收入中，除了工資總額部分是處在國家的監控之下外，其餘的 2.5萬億，即城市居民可支配收入的三分之二，是處在國家的監控之外的。除此之外，我國每年還有相當數量的存量資產介入了分配，其中最主要的是國有資產的流失和在強征農民土地上獲得的級差地租。如果將這個因素考慮在內，每年以不規範的方式分配的財富比例是相當大的。
收入和財富分配的高度非規範化，給調節社會中的利益關係造成了一系列的困難。首先，正如前面的分析所表明的，稅收無法實現對收入差距擴大趨勢的有效調控，有時甚至起相反的作用。因為個人收入所得稅的徵收必須建立在收入分配規範化的基礎上，也就是至少有關部門要知道誰的收入是多少，收入的項目是什麼。但在我國，由於收入分配的非規範化，除了工薪階層的工資性收入之外，有關部門對上述數據很難掌握。近年來，隨著收入分配制度改革的推進，收入分配規範化有所進展，但這種進展也仍然主要體現在工資性收入上。在這樣的背景下，一個問題是需要引起警惕的，即中產階層有可能成為調節利益關係的犧牲品。因為相對來說，以工資收入為主的中產階層的收入規範化程度是最高的，其個人收入所得稅也是最容易徵收的。近年來各級政府陸續出臺了一些調節貧富差距的政策措施，這些政策的初衷本來是調節貧富差距的，甚至是為了實現「提低、擴中、調高」的目標的，但在實踐中卻很可能導致這樣的結果，即富人群體因為收入高度非規範化而脫避調控時，中產階層卻成為稅收調節的主要對象。而我們知道，一個龐大的中等收入者群體的存在，是防止社會走向兩極分化的前提。
其次，政府難以分辨富人和窮人，再分配的調節措施難以準確落實到人頭。比如，在實施最低生活保障制度時，由於政府無法確切辨認窮人和富人，就只能將落實低保對象的任務交給居民委員會。但居民委員會也無法掌握居民確切的收入狀況，於是就出現了養寵物不能享受低保、使用手機不能享受低保等荒唐但卻無可奈何的標準。經濟適用房和廉租房的分配也是如此，近些年許多地方都出現該買到房的買不到，不該買到的卻買到了，甚至出現高價倒賣房號的現象。在北京市，有的房號就可以賣到十幾萬元。還有的地方，廉租房建成了，但粥少僧多，遲遲無法分配。其實，說是因為少僧多，實際還是無法確切掌握誰是最困難的人，誰最應該得到廉租房。上述問題，其實都是與收入分配的高度非規範化相聯繫的。
建立市場經濟條件下的利益均衡機制
去年5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規範收入分配秩序問題。有媒體指出，這意味著調整利益關係，縮小貧富差距，已經成為共識。輿論認為，在這次收入分配制度改革中，將涉及擴大社會保障面、抑制壟斷滋生的不公、運用稅收調控手段等多方面的措施，以在經濟快速增長的同時，促進社會公平目標的實現。但同時需要看到，在利益關係調整上，政策很重要，機制更根本。
一個值得探討的問題是，是什麼原因使得中國居民的收入差距在十幾年的時間裏發生了如此戲劇性的變化？在這種變化背後的深層因素是什麼？對於導致這種變化的直接原因，人們已經進行了許多的討論，比如，收入分配制度的問題，個人收入所得稅的問題，貪污腐敗的問題，瓜分國有資產的問題等等。但問題在於，為什麼這些不同的因素會共同加劇著社會的不平等？這些因素為什麼會在這樣短的時間裏對貧富分化產生了如此巨大的影響？這些制度或因素本身又是在什麼樣的背景下形成的？實際上，只要我們認真地追溯一下，就可以發現，在這種種因素背後的，是不同群體在表達和追求自己利益的能力上所存在的巨大差異。因此可以說，貧富懸殊的背後是不同群體在表達和追求自己利益的能力上失衡的結果。
其實，利益格局嚴重失衡的背後，往往都無例外地存在這個因素。農民負擔問題成為中國社會的一個頑症，與農民在利益追求能力上的弱勢是聯繫在一起的；在征地和拆遷中發生的嚴重不公，是與利益被損害者缺少有效的利益表達渠道與直接關係的；勞工權益屢屢被侵犯，上百萬民工辛勞一年後領不到工資，原因也在於他們缺少制度化的利益表達和利益追逐渠道。
爭取利益能力差異的制度背景是權利失衡。因此，問題的關鍵是建立起一種相對平衡的、有制度保障的利益表達機制。建立有效的利益表達機制，實際上是構建相對完善的市場經濟體制的一個不可缺少的組成部分。市場經濟從本質上說是一種建立在利益主體分化基礎上的博弈經濟，較為完善的市場經濟是一種不同利益主體之間的良性博弈。在這樣的體制中，利益表達是博弈的基礎。需要看到，利益的多元化以及在利益多元化基礎上形成的利益衝突和矛盾，並不是一種多麼可怕的現象。在一般情況下，利益的表達和博弈是一種比較溫和的社會互動方式，是正常社會生活的一部分。進一步說，即使某些嚴重利益衝突導致了社會的衝突，實質上導致衝突的真正原因並不是表達，而是利益對立的本身，甚至有時恰恰是因為缺乏有效的表達渠道。
在有關利益表達的討論中，人們更多強調的是利益表達對於弱勢群體的重要性，這當然是對的，但是不全面。實際上，在目前的中國社會中，利益表達不僅對於弱勢群體，就對於其他群體包括強勢群體來說，也是非常重要的。不錯，在我國目前的情況下，弱勢群體的利益表達問題顯得更為突出，這是因為他們既無制度化的利益表達渠道，也無非制度化的為自己爭取利益的方式。比較而言，在整個社會缺少規範化的利益追求方式的環境下，強勢群體有著用各種方式為自己爭取利益的優勢。但我們必須看到，這些方式在很大程度上是非規範化的，而且，強勢群體在使用這些方式為自己爭取利益的時候，其所付出的代價也是相當大的。
貧富差距為何越拉越大：從收入到消費
在中國改革的最初階段上，曾經存在過一個短期的「平等化效應」。首先，社會中的弱勢群體和邊緣群體在改革中最早受益，社會中最貧困階層的收入和生活得到改善，其中農民和城市中無正式職業者狀況的改善最為明顯。其次，是社會中的邊緣地帶出現了興旺的氣象和發展的生機，農村顯現出活力和生計，小城鎮出現了繁榮。這樣的變化是市場經濟取向改革的必然結果。因為在此前的再分配體制中，社會財富主要是集中在國家手中，與之相伴隨的是社會財富和資源的極度「匱乏」。而在從社會邊緣開始發端，以市場為基本取向的經濟體制改革，無疑會具有一種財富增長和資源擴散的效應。
在總體平等化效應之下，局部性的收入差距甚至貧富分化開始出現。這種差距和分化主要表現在：為了強化激勵機制，在企業內部實行有差別的工資和獎金制度；在新的就業政策和經濟體制框架下，允許城市居民進行個體經營，部分本來處於社會底層的人們通過從事個體經營成為最早的致富者，同時與一般勞動者的收入差距拉大；三是早期「官倒」的出現，一些人利用價格的「雙軌制」謀取暴利。但總起來說，當時出現的初步貧富分化，主要是體現在俠義的收入上。當時一份調查報告表明，社會輿論對收入差距的不滿主要是針對腦體倒掛，個體、私營業主收入過高，承包、承租者和一般職工收入差距過大，地區之間利益分配不公平等問題。但總起來說，當時貧富分化的程度還相當有限。
從80年代中期開始，情況開始發生變化。農民收入增長速度進入相當緩慢階段，城鄉收入差距開始拉大，同時國有資產開始流失，直至後來出現大規模瓜分國有資產，並由此導致社會利益格局開始明顯失衡。
國有資產的流失始於生產資料市場、資本市場、金融市場的雙軌制。儘管從今天的眼光看，雙軌制可能也不失為撬動舊體制的槓桿，但由此導致的國有資產流失也是不容否認的。這種國有資產的流失，主要是以「價差、匯差、利差、稅差」的形式實現的。據有的學者計算，在80年代，通過「價差」導致的國有資產流失， 1987年為2000億元以上，1988年在3569億元以上。進入90年代之後，特別是90年代中期之後，大規模瓜分國有資產進入更為實質性的階段。最初是所謂的「圈地運動」。在1987年到1992年的「開發熱」中，地方政府的有關部門，以極低的價格將土地批給房地產開發商。然後由這些拿到廉價土地的 「開發商」在市場上多次轉手，謀取暴利。與此同時，隨著企業改制的進行，過去幾十年裡積累起來的國有資產開始被瓜分。這個數字有多大，是難以統計和計算的。在最近幾年中，國有企業改制、資本運作、行賄受賄，是將國有資產非法地轉移到個人手中的主要形式。此外，腐敗也在財富的聚斂上扮演更為實質性的角色。
進入21世紀之後，一種新的財富分配機制開始出現，這就是群體間的財富掠奪。據經濟學家鐘偉計算，用工企業每年通過壓低工資和社會保障而多獲得4400億的利潤；實際兩個百分點的負利率，至少意味著存款人每年至少損失600億利息收入；在資本市場上，前幾年股市低迷時期，中小股民的損失至少在1.5萬億以上；低價徵用農民的土地，20多年中全部級差地租約2萬億，而這當中有相當一部分是在最近幾年中實現的。在城市拆遷中實現的財富掠奪更是無法計算。
除了這種明顯的掠奪之外，事實上還存在一種隱性掠奪。這主要包括：一是在前幾年的社會保障制度改革中，相當一部分人失去基本社會保障，社會保障的覆蓋面比原來明顯縮小了，至今各種社會保障覆蓋面勉強達到城市人口的一半左右。二是醫療、教育、住房的費用大幅度提高。近幾年中，中國每年醫療費用的上漲幅度達14%，醫療費用的大幅度上漲，大大加重了貧困群體的經濟負擔。在過去十幾年時間裏，我國大學收取的費用幾乎上漲了100倍。加上房價的飛漲，人們將醫療、教育、住房稱之為新的「三座大山」。實際上上述三個領域價格的飛漲，本身就是財富再分配的過程。幾年前，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部就「中國城市貧困問題」進行深入調研時發現，如果採用人均收入作為貧困指標，則全國城市貧困人口為1470萬人；但如換成人均支出指標，則貧困人口總數立即增至3710萬人。這說明，支出的大量增加，成為一部分居民致貧的直接原因。
蹩腳的再分配
在市場經濟制度下，市場中的首次分配和由國家實施的再分配，是分配國民財富的兩個主要手段。在市場機制使得收入差距不斷擴大的情況下，再分配機制應當在緩解貧富差距上發揮重要作用。然而在過去的若干年間，在我國居民收入和財富佔有差距不斷拉大的同時，再分配卻沒有能夠有效地起到緩解再分配的作用。甚至在某些再分配環節上，本來應當起緩解貧富分化作用的再分配項目，反倒起了加劇貧富差距的作用。
首先是我國財政支出中用於基本民生方面的投入過小。有專家指出，我國財政支出結構的突出特徵是，一是行政經費投入多，社會保障投入少。1990-2001年，行政管理費用年均增速為29.2%，12年間增長了7.3倍，而一些特困群體的社保資金卻難以全部到位；二是城市建設投入多，農村建設投入少；三是工業投入多，農業投入少；四是公務員工資增加多，農民增收少。周天勇研究員的研究結果表明，在2004年，我國用於行政公務支出的比例為37．6％，美國為12．5％；我國用於經濟建設支出的比例為11．6％，美國為5．0％；我國用於公共服務和社會管理的支出總量為25％，美國為75％；用於其他支出的，我國和美國分別為25．8％和7．5％。有學者指出，前幾年我國用於基本民生方面的投入佔ＧＤＰ比例之低居全世界第一，比非洲貧困國家還低。財政支出結構的不合理，削弱了國家對其它社會經濟活動的調控，造成公共產品的短缺和基本社會保障的缺乏，使得在市場造成的收入差距不斷擴大的情況下，再分配難以起到緩解貧富差距的作用。
即使是有限的投入有時起到的作用是加劇社會的貧富差距，而不是縮小這種差距。我國社會保障制度和公共產品的分配，都是與城鄉二元結構及其與此相關的戶籍制度聯繫在一起的。結果是本來收入就遠遠高於農村居民的城市居民享受到較多的社會保障和公共產品，而本來收入就大大低於城市居民的農村居民卻很少甚至在某些方面完全不能享受社會保障和公共產品，要自己承擔醫療、教育、養老、住房等等福利成本。根據有關數據，2001年，全國小學的生均預算內公用經費，城鎮平均是95元，農村為28元，城鎮是農村的3.39倍。初中的生均預算內公用經費，城鎮平均是146元，農村為45元，城鎮是農村的3.24倍。而城鎮人口的收入本來是農村的數倍。福利和公共產品分配不公的結果是使得本來就在世界上名列前茅的城鄉差距進一步拉大。正如人們經常提及的，近年來中國城鄉居民人均收入的差距在三倍以上，但如果將福利和公共產品等因素計算進去，兩者之間的差距將會擴大到 6倍左右。
即使是在城市內部，社會福利與公共產品的分配也存在明顯的不公平，有限的公共服務資源被少數人佔有，比如醫療。據《2005年世界衛生報告》，在各國衛生總費用中，歐洲發達國家政府負擔80％~90％，美國政府負擔45.6％，泰國政府負擔56.3％。眾多窮國如印度、古巴、朝鮮(專題，圖庫)、蘇丹、萬那杜、緬甸、蒲隆地，都實行全民免費醫療制。在世界衛生組織進行的醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國政府只負擔17％的醫療費用，位列全世界倒數第四位。而據一份醫療衛生的調查報告，這只有17％的由政府負擔的醫療費用，又有 80%是為850萬以黨政軍幹部為主體的群體服務的。據監察部、人事部披露，全國黨政部門有200萬各級幹部請長期病假，其中有40萬幹部長期佔據了幹部病房。幹部招待所、度假村，一年開支500多億元。
稅收特別是個人收入所得稅是調節貧富差距的一個重要槓桿。在有的國家中，人們在稅前收入的差距可能會很大，但經過個人收入所得稅的調節，這種差距會大大縮小。如在美國，僅累進所得稅一項，就使最低收入者群體和最高收入者群體的收入差距，稅後比稅前縮小了好幾倍。但在我國，個人收入所得稅不但不能有效緩解貧富差距，有時甚至起反向的調節作用。我們可以以2001年的稅收調節為例，看看稅收是如何擴大而不是縮小了貧富差距的。我們先看城鄉之間。按有關統計數據，2001年我國個稅收入近996億元。此外，當時農民的稅費負擔還沒有取消。農民交納的各種「費」，無論是從徵收依據（不超過純收入的5%）還是從用途來看，實際上都可以看成是一種變相的個人收入所得稅。農民上繳的各類款項，當在2000億元以上，人均達200元以上。如果將農民負擔看作為變相個人收入所得稅，當年中國實際個人收入所得稅總數當為3000億元，其中農民繳納的大約佔60%，而農民的全部純收入只佔城鄉居民全部收入的33%。如果不考慮農民交納的稅費，城市居民的收入相當於農村居民的2.89倍。如果考慮到農民交納的稅費的因素，則擴大到3.17倍。
而在城市內部，情況同樣是如此，幾年前的一些調查表明，在個人收入所得稅中，工資、薪金項目佔４０％以上，工薪階層成了實際的納稅主體。另外的一些零星調查更表明，在有的地方的個稅中工薪階層繳納的佔到了60%甚至70%以上。而工薪階層工資性收入只佔全部城市居民可支配收入的33%左右。這無疑也會擴大城市內部的收入差距。還有數據顯示，儘管人數不足20%的富人們佔有80%的金融資產或儲蓄，但其所交的個人所得稅卻僅佔總量的不到10%。在廣東，高收入人群繳納的個人所得稅僅佔總額的2.33%。從上面的數字可以看出，個稅徵收上「逆向調節」的現象是明顯存在的。
調控為何不起作用
應當說，在過去十幾年的時間裏，各級政府在調節利益格局，扶助貧困群體，抑制貧富差距擴大的趨勢上，做了很多工作。但即便如此，我國貧富差距擴大的趨勢並沒有發生根本性變化。這說明，在我國目前情況下，進行利益關係的調整是一件非常艱鉅的事情。其艱鉅性的原因在於，目前我國的收入和財富分配在很大程度上處於一種非規範化的狀態，能夠用諸如個人收入所得稅等常規性手段進行有效調控的收入和財富分配過程已經比較有限。從這個意義上說，貧富差距已經有處於不可治理狀態的跡象。
筆者曾經對2002年的國民收入分配情況進行過一個大體的估算，我們可以以此為例來看看在這一年裡，我們共創造了多少財富，這些財富是通過何種渠道，以何種方式進行分配的？這些財富都分給了誰？政府有關部門能不能監控這個分配過程？如果將折舊等因素忽略掉，可以粗略地說，這一年我們這個社會創造了10萬億的財富。下面我們就看看這10萬億是如何在社會的各個部分中進行分配的。大體可以分成四個部分。第一塊是企業的利潤，大約1萬億；第二塊是政府的財政收入，大約2萬億，其中預算內收入為1.5萬億；第三塊是城鎮居民的收入，2002年全國城鎮居民人均可支配收入為7703元，如果城鎮人口按4.8億人（2001年的數字）計算，2002年城市居民的全部可支配收入將近3.7萬億。第四塊是農村居民獲得的收入，2002年全國農民人均純收入為2476元，如果農村人口按8億人計算，2002年農村全部居民的純收入將近2萬億。這四塊加起來共8.7萬億。也就是說，還有1.3萬億找不到主兒，其中包括折舊、非貨幣化的部分、計算的誤差等。應當承認，上述的計算是非常粗略的，當中有重複計算，有誤差等，但大體還是看得出來我國國民分配的大致格局。
問題出在什麼地方？首先我們可以看到，在共10萬億的財富分配中，首先有1.3萬億找不到主兒。但主要的問題不在這裡，而是在城市居民3.7萬億的收入中。這一塊比重是最大的，而同時又是最模糊的。因此需要對這塊財富的分配加以認真的分析。在這一塊中，有一個部分是「工資總額」，按照統計部門的標準，「工資總額合計」是指國有、集體和其它所有經濟單位的職工工資總額合計，包括工資、獎金、津貼等。在2002年，工資總額約1.2萬億。3.7萬億去掉1.2萬億，還有2.5萬億。這2.5萬億包括城市中的個體職業者的收入，包括股息、利息、租金等收入。但我們知道，這幾塊加在一起，遠達不到2.5萬億。也就是說，城市居民的收入中，有相當一部分處於灰色狀態，不過我們尚沒有辦法知道確切的數字或比例。但有一點是明確的，即城市居民收入中，除了工資總額部分是處在國家的監控之下外，其餘的 2.5萬億，即城市居民可支配收入的三分之二，是處在國家的監控之外的。除此之外，我國每年還有相當數量的存量資產介入了分配，其中最主要的是國有資產的流失和在強征農民土地上獲得的級差地租。如果將這個因素考慮在內，每年以不規範的方式分配的財富比例是相當大的。
收入和財富分配的高度非規範化，給調節社會中的利益關係造成了一系列的困難。首先，正如前面的分析所表明的，稅收無法實現對收入差距擴大趨勢的有效調控，有時甚至起相反的作用。因為個人收入所得稅的徵收必須建立在收入分配規範化的基礎上，也就是至少有關部門要知道誰的收入是多少，收入的項目是什麼。但在我國，由於收入分配的非規範化，除了工薪階層的工資性收入之外，有關部門對上述數據很難掌握。近年來，隨著收入分配制度改革的推進，收入分配規範化有所進展，但這種進展也仍然主要體現在工資性收入上。在這樣的背景下，一個問題是需要引起警惕的，即中產階層有可能成為調節利益關係的犧牲品。因為相對來說，以工資收入為主的中產階層的收入規範化程度是最高的，其個人收入所得稅也是最容易徵收的。近年來各級政府陸續出臺了一些調節貧富差距的政策措施，這些政策的初衷本來是調節貧富差距的，甚至是為了實現「提低、擴中、調高」的目標的，但在實踐中卻很可能導致這樣的結果，即富人群體因為收入高度非規範化而脫避調控時，中產階層卻成為稅收調節的主要對象。而我們知道，一個龐大的中等收入者群體的存在，是防止社會走向兩極分化的前提。
其次，政府難以分辨富人和窮人，再分配的調節措施難以準確落實到人頭。比如，在實施最低生活保障制度時，由於政府無法確切辨認窮人和富人，就只能將落實低保對象的任務交給居民委員會。但居民委員會也無法掌握居民確切的收入狀況，於是就出現了養寵物不能享受低保、使用手機不能享受低保等荒唐但卻無可奈何的標準。經濟適用房和廉租房的分配也是如此，近些年許多地方都出現該買到房的買不到，不該買到的卻買到了，甚至出現高價倒賣房號的現象。在北京市，有的房號就可以賣到十幾萬元。還有的地方，廉租房建成了，但粥少僧多，遲遲無法分配。其實，說是因為少僧多，實際還是無法確切掌握誰是最困難的人，誰最應該得到廉租房。上述問題，其實都是與收入分配的高度非規範化相聯繫的。
建立市場經濟條件下的利益均衡機制
去年5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規範收入分配秩序問題。有媒體指出，這意味著調整利益關係，縮小貧富差距，已經成為共識。輿論認為，在這次收入分配制度改革中，將涉及擴大社會保障面、抑制壟斷滋生的不公、運用稅收調控手段等多方面的措施，以在經濟快速增長的同時，促進社會公平目標的實現。但同時需要看到，在利益關係調整上，政策很重要，機制更根本。
一個值得探討的問題是，是什麼原因使得中國居民的收入差距在十幾年的時間裏發生了如此戲劇性的變化？在這種變化背後的深層因素是什麼？對於導致這種變化的直接原因，人們已經進行了許多的討論，比如，收入分配制度的問題，個人收入所得稅的問題，貪污腐敗的問題，瓜分國有資產的問題等等。但問題在於，為什麼這些不同的因素會共同加劇著社會的不平等？這些因素為什麼會在這樣短的時間裏對貧富分化產生了如此巨大的影響？這些制度或因素本身又是在什麼樣的背景下形成的？實際上，只要我們認真地追溯一下，就可以發現，在這種種因素背後的，是不同群體在表達和追求自己利益的能力上所存在的巨大差異。因此可以說，貧富懸殊的背後是不同群體在表達和追求自己利益的能力上失衡的結果。
其實，利益格局嚴重失衡的背後，往往都無例外地存在這個因素。農民負擔問題成為中國社會的一個頑症，與農民在利益追求能力上的弱勢是聯繫在一起的；在征地和拆遷中發生的嚴重不公，是與利益被損害者缺少有效的利益表達渠道與直接關係的；勞工權益屢屢被侵犯，上百萬民工辛勞一年後領不到工資，原因也在於他們缺少制度化的利益表達和利益追逐渠道。
爭取利益能力差異的制度背景是權利失衡。因此，問題的關鍵是建立起一種相對平衡的、有制度保障的利益表達機制。建立有效的利益表達機制，實際上是構建相對完善的市場經濟體制的一個不可缺少的組成部分。市場經濟從本質上說是一種建立在利益主體分化基礎上的博弈經濟，較為完善的市場經濟是一種不同利益主體之間的良性博弈。在這樣的體制中，利益表達是博弈的基礎。需要看到，利益的多元化以及在利益多元化基礎上形成的利益衝突和矛盾，並不是一種多麼可怕的現象。在一般情況下，利益的表達和博弈是一種比較溫和的社會互動方式，是正常社會生活的一部分。進一步說，即使某些嚴重利益衝突導致了社會的衝突，實質上導致衝突的真正原因並不是表達，而是利益對立的本身，甚至有時恰恰是因為缺乏有效的表達渠道。
在有關利益表達的討論中，人們更多強調的是利益表達對於弱勢群體的重要性，這當然是對的，但是不全面。實際上，在目前的中國社會中，利益表達不僅對於弱勢群體，就對於其他群體包括強勢群體來說，也是非常重要的。不錯，在我國目前的情況下，弱勢群體的利益表達問題顯得更為突出，這是因為他們既無制度化的利益表達渠道，也無非制度化的為自己爭取利益的方式。比較而言，在整個社會缺少規範化的利益追求方式的環境下，強勢群體有著用各種方式為自己爭取利益的優勢。但我們必須看到，這些方式在很大程度上是非規範化的，而且，強勢群體在使用這些方式為自己爭取利益的時候，其所付出的代價也是相當大的。
