據三十年代上海公安局統計數據，有9∼10萬人住在草泥建造的棚屋裡，這些過渡房數字不斷增加，從1928年的 2.1萬增加到1935年的3萬。根據1926年對1.4萬個人抽樣調查，這些地區的人口有工人（佔36％），人力車伕（佔20％），小商販（佔21％）和失業和喪失工作能力的人（佔23％）。主要分布在租界邊緣的華界地區，除了在楊浦工業區和西區之外，租界裡基本沒有貧民窟。
為了人道主義原因和為了上海的聲譽。工務局與1928年建造人民住宅，接納這部分老百姓。由於市政府財政不足以完成這一項目，故採用了成本較低的方案，即把貧民窟的人口集中起來。土地局挑選未被佔用的地塊，進行規劃布局，把其分成若干塊基址，使其不太擁擠，有規則地設計房屋和合格的衛生條件。搬到這一地區的每個家庭還可得到小額補償。建造了800套這樣的住宅，老百姓開始於1928年5月搬入新居。慈善機構和江淮同鄉會的代表代表江淮的難民參與市政府和貧民窟居民的談判。但是新住宅的暫時解決方案和市政府的措施面對不斷湧入的難民證明還是不起作用的。
1929年市政府在閘北建造了第一批（100套）平民住宅。平民住所建築委員會負責住宅施工事宜。1930年建築委員會從各個專業團體借款50萬元（市政府捐獻10萬元除外）實施宏偉的建築計畫。第二批 450套於1930年完工，第三批290套於1931年完工。
工部局知道建造的設施不夠用，在實施這些措施後又採取創新政策。工部局又一次確定了四個集中場址，於1928年預先規劃布局。這次讓大量僱員為居民服務，指導他們用再生材料建造房屋。這一做法使一些經常付不起平民住所房租的居民 ——儘管房租很低（每月2∼3元）——能夠幾乎不化什麼成本就能建造他們自己的房子。這項計畫，雖沒有被繼續，但不失為一種協助無家可歸者建造他們自己房屋以應對城市人口爆炸的方法。
第一批住宅裡設有儀式廳、人民學校、合作社、體育場和人民信貸中心。1931年，第四批住宅開始建造，但建造工作由於1932年中日衝突而斷。在恢復建造時期，社會事務局代表貧民窟居民，在居民受到被驅逐威脅時幾次進行干預。例如，公共租界決定清除日本侵略受害者的位於公共租界西部的臨時住所。受到這項措施影響的2000人動員起來，向市政府、納稅華人會和國民黨地方黨部請願，請他們反對外國當局制定的計畫。外國當局不得不屈服這種壓力。
關於哪些人得到平民住宅的資料很少，根據1932 年對522名居民的調查，393人為人力車伕，29人為拉手推車者，56人為制鞋匠，25人為制皮革工人，其餘各行各業都有。前兩類人佔到抽樣調查的 80％，是中國城市社會中最貧窮的一類人，其他人為手藝人，生活境況不好。這些數據表明，市政府確實為城市被剝奪生活急需品的人提供了幫助。
1933 年的颱風和火災把貧民窟問題推上了醒目位置，市政府總投資100萬元建造模範村。管理援助窮人的一個新委員會（平民福利事業委員會）由中國人和外國人一道（共29人），接受委託，實施該項目。1935年計畫中的6個模範村有4個在建設中。每個村有200∼300套房屋，設計居住幾千人，有兩棟宿舍供未婚者居住。每座房屋有廚房、起居室和臥室
模範村的房屋由招聘的40名員工管理，管理委員會對他們進行特殊訓練，這些人的存在意在解決居住者的適應問題，並讓居住者遵守一些規則（有關衛生和每個住宅樓的居民人數）。第一批模範村於1936年2月舉行落成典禮。4月管理委員會以更低的成本（130 元/套）推出新模範村項目，提供像樣的房子，收取很低的租金。之後，幾批貧民窟居住者受到工部局重新啟動清除公共租界內棚戶的政策威脅，要求市政府提供更多的模範村。戰爭使這項富有創新精神的政策劃上了永久休止符。
