核心提示：在一個缺乏自由媒體的國家，民意只是個神話。考察民意與外交政策之間的關係時，我們需要審慎思考。
北京，在日本大使館外為釣魚島問題舉行反日遊行的示威者被警察勸離。
近年來，中國的"民意"越來越多地被視為決定中國外交政策的一支力量。例如，海內外的分析家都認為，中國在國際關係中越來越自信的表現應部分歸功於政府迎合國內高漲的民族主義的需要。這些分析家的邏輯是，中國的民族主義頻頻高漲、毫不忌諱，所以北京必須昂首挺胸，對抗"外國敵對勢力"，否則在中國人民心中就失去了合法性。很多事實都證實了這點，包括政府強硬派就美國對臺軍售以及中日在釣魚島（尖閣列島）水域爭端作出的回應，還有最近中國對東南亞那些提出南中國海主權要求國家的"凶神惡煞"的表現。中國官員和學者似乎越來越喜歡在制定不受待見的外交政策時打"民意"牌，尤其是在私人對話中。
乍一看似乎挺合情合理的。民意，或者說所謂的政體中大多數人的意志，或者至少是在其主要層面，對一個國家的外交政策有著非比尋常的影響力。民主國家的政府必須尊重民意，否則將在政治上付出很高的代價。然而，在一個像中國這樣的國家，政府雖然可以出手操縱民意，但反過來民眾也可以用一些相對受限的方式來表達自己的政治觀點，我們必須謹慎研究外交政策和民意之間的關係，再觀察民意究竟在多大程度上可以影響外交政策的制定——或者說，民意是不是政府為了達到政治、政策目的而被製造出來的，或至少被操縱的？
在外交政策的問題上，中國民眾完全依賴官方媒體來獲得日常信息，而中共以及政府才是哪些信息可以被公眾獲知的幕後決策人。中共的宣傳部就是控制意識形態和新聞審查的政治中心。他們幾乎有絕對權利來決定公眾每天讀到和看到什麼，因為他們控制著信息來源，比如新華社和中央電視臺（CCTV）。對於中國的外交時事，外交部和新華社會聯手制定新聞的內容和基調，以確保它們符合中國官方立場。對於重要的外交政策問題，比如重要國際事務或中國高層領導的國事訪問，國內媒體所發布的新聞都必須使用新華社的官方文本。例如，在2011年1月，政府嚴厲要求"國內所有媒體必須使用新華社'關於埃及暴動'的報導，嚴禁翻譯外國媒體的報導"。[1] 對於一些極端和敏感的話題，比如南中國海問題，甚至新華社都必須使用直接來自國務院的報導。
絕大多數外交政策問題的報導都以中國現有的外交政策為指導。例如，對2011年利比亞和敘利亞國內的動亂，中國媒體的報導中極少關注其政府獨裁、侵犯人權和腐敗問題。相反，根據中國的外交政策原則，中國媒體都對國內動盪的負面影響和外國勢力介入的危險大說特說。中國對朝鮮2010年挑釁的報導也是一個例子。為了製造親朝的民意氛圍，遵守中國對朝鮮半島的政策，中國媒體對2010年3月韓國"天安號"（Cheonan）軍艦被擊沉的報導完全有失偏頗，只強調了證據"不足"以及沉船事故的國際調查結果，還有其他不能證明朝鮮有罪的因素。對2010年11月延坪島炮擊的報導只是說南北朝鮮"交火"並譴責美韓使得事態逐步緊張，幾乎絕口不提朝鮮的責任和韓國人民的傷亡情況。從以上事件可以看出，媒體報導是被政策操縱的，進而意欲操縱民意。
其他信息來源，比如網路和商業媒體機構也都在政府的嚴厲控制之下。板上釘釘的事實是，中國仍是世界網路最受限制的國家之一。各種政府機構都在中國網路管理中插上一腳，包括公安部、國務院新聞辦公室和剛成立的國家網際網路信息辦公室。雖然技術嫻熟的中國網民常常使用代理伺服器翻過"中國網路長城"，但政府會迅速而高效地封鎖恆河沙數般的虛擬個人網路（VPN）供應商，比如Witopia（當然，很多中國網民翻牆並不是奔著英文媒體報導去的，而多半是上社交網站，比如Facebook和You Tube。）
商業媒體面對審查也不例外，照樣不得越過宣傳系統設定的界限。雖然他們通常比官方媒體多那麼一點點的自由，但他們也無權決定內容和立場。看看"自由派"的《南方週末》對2009年11月歐巴馬訪問中國時的採訪就知道了，宣傳部不僅要對報導內容"動手動腳"，還迫使《南方週末》在最終出版時將採訪報導從頭版移到了第二版。更有甚者，宣傳部還指示所有國內媒體都不得以任何形式再現此採訪報導，非常有效地遏制了報導內容的廣泛傳播。[2]
觀察家們常常和中國網民在同一陣線，包括某些嚴肅的研究者，他們是中國關於外交政策民意的重要指示牌。然而， 和來自媒體的出版物一樣，網民的意見也是要被中國政府"染指"的。首先，政府會命令網站監視帖子、論壇、博客和微博的內容，不得發布"違法"信息。其次，公安部的"網路警察"們會監視能在中國出現的所有帖子內容，如果帖子有危險或"不合時宜"的內容，他們經常刪除帖子或讓這些帖子"被消失"。然後，"五毛黨"們，即政府雇佣來發帖支持政府的網民，會活躍於各個論壇，製造對政府有利的言論。
在這種形勢下，中國網路中多數言論都是被嚴密監控的，很多都需要經政府預先核准——包括煽動性評論以及對外交政策的民族主義批判。因此，如果政府願意，他們完全可以操縱和影響網路言論的內容和網民的議論以緩和民族主義情緒。事實上，政府在很多情況下不作為，問題不在於其能力，而在於其意圖。
看看2010年年初北京如何處理美國對臺軍售和歐巴馬總統會見達賴喇嘛兩個事件就知道了。在這兩個決定被宣布前幾個月，尤其是在2009年底歐巴馬訪華期間，北京方面就已經獲知消息。但當官方宣布這一消息的時候，北京方面卻故作驚訝和憤怒。過分激動的民眾對強硬的官方聲明熱烈鼓掌回應，還有更極端的人呼籲政府對美國公司進行制裁或者乾脆和美國兵戎相見。
然而，北京本來可以更好地處理歐巴馬的決定，以避免雙方的嚴重摩擦。據艾倫伯格說，"中國政府明知美國會對臺軍售，明知達賴喇嘛會訪問白宮，他們本可以大方說出他們那聲色俱厲的反對，本可以用更平和的方式向公眾傳達這些信息。他們應該知道美國當然支持兩岸和解（有時還不顧臺灣的臉色），美國還一再聲明永遠承認西藏是中國的一部分。" [3]
事實上我們沒有明白一些事情。在國際金融危機後，北京很享受自己膨脹的權力感，在華盛頓挑戰其在臺灣和西藏的核心國家利益時也沒覺得應該收斂一下。[4] 他們還不時拿民意這個利器來向華盛頓顯示中國人民有多憤怒和美國造成了多麼嚴重的後果。[5] 北京可能覺得必須遵從國內民意是完全合情合理的，但實際上這些民意至少有部分是他們自己創造的。此時民意喪失了本意，更像是工具。
還有就是北京對2010年9月一艘中國漁船和兩艘日本船發生衝突之後反日情緒的處理，事件發生在中日雙方都宣稱擁有主權的東海海域。在中國漁船的船長被日本逮捕拘留後，北京實際上頻頻進行報復舉措以向東京施壓要求釋放船長，從中止中日部長級談判到中止對日本的稀土出口，北京的表現果斷而強硬。結果，中國各大城市都爆發了大規模的反日抗議。公眾的反日情緒達到了近年來的最高點，與政府中的強硬派立場互為呼應。幾位中國分析家評論說："我們的政府必須進行回應，否則他們的政權會受到威脅。"[6]
然而，真相卻是所有能夠出現的反日遊行都至少是受政府默許的，他們希望藉此機會安全地宣泄積累已久的民族主義憤怒。人民大學著名國際關係學者時殷弘表示："如果政府明確反對或不需要這些遊行，如果他們完全不需要，那這些遊行根本就不會出現。" [7]
即使抗議已經在進行當中或在草根階層中自行爆發，政府自然有各種有效手段可以應對。2005年春季一場類似的但規模更大的反日遊行中，當政府發覺大規模抗議失控的時候，他們出動相關"機器"制止了遊行。公安部部長在4月21日發表聲明禁止公眾日後參與遊行。（聲明還在CCTV新聞聯播中播出。）他們還屏蔽了反日簡訊和網上呼籲繼續抗議的帖子。政府的行動並未引起公眾的激烈對抗，一週之內反日情緒就神奇地自己偃旗息鼓了。
在一個沒有自由媒體的國家， 獨立民意當然是一個神話。由於中國普通大眾接受到的信息以及相關討論都是被政府決定、粉飾和操縱的，幾乎不可能否認這樣所導致的民眾情緒乃是由政府製造出來的，至少部分是。
激發民族主義很容易博取公眾的好感，各國政府都做過類似的事情。在中國尤其如此，大部分人還有著上個世紀被外國侵略遺留下來的受害者心理。同樣，由於缺乏對統治機構進行定期再次肯定的機制——例如通過選舉——政府通常需要找個方法再次確認其在人民心中的合法性。
這招殺手鐧在對外時也非常好使：激發民意幫助北京鞏固其在國外的強硬政治立場，並充當談判時從外國政府那裡獲得讓步的槓桿。所以，在對作為外交政策驅動力的民意作任何評估時，需要仔細考量外交政策和民意之間兩者的關係，即使這種關係看上去是鬆散的。
註釋：
[1] Peter Ford： "Why a nervous China aims to shield citizens from Egypt news," 《基督教科學箴言報》（The Christian Science Monitor）,2011年2月1日, 見http://www.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2011/0201/Why-a-nervous-China-aims-to-shield-citizens-from-Egypt-news（2011年12月13日可訪問）。
[2] 《中國．大談人權媒體自由．歐巴馬點名<南方週末>專訪》，《星洲日報》，2009年11月19日，見http://www.sinchew.com.my/node/139106（2011年12月13日可訪問）。
[3] Alan Romberg, "2010: The Winter of PRC Discontent," 《中國領導觀察》（China Leadership Monitor）, 第31期（2010冬季刊），胡佛研究院，見 http://media.hoover.org/sites/default/files/documents/CLM31AR.pdf（2011年12月13日可訪問）。
[4] 2010年2月在北京對中國分析家們的訪問。
[5] 鄧海建：《美國對臺軍售粗暴傷害中國利益》，中國網 (China.com.cn)，2010年1月31日，見http://www.china.com.cn/news/comment/2010-01/31/content_19338083.htm（2011年12月13日可訪問）。
[6] 2010年10月在北京對中國分析家們的訪問。
[7] "China allows rowdy anti-Japanese protests," 美聯社，2010年10月18日，見http://www.foxnews.com/world/2010/10/18/china-allows-rowdy-anti-japanese-protests/（2011年12月13日可訪問）。
