【看中國2013年11月22日訊】三中全會公報的內容實在過於空泛，讓讚揚者費盡神思尋找辭句。週五公布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱「改革60條」），在確定的15項改革任務中，除了生態文明之外，有6項與經濟有關。其中堪稱改革之綱的應該是「政府轉變職能」，即政府在經濟發展中將扮演什麼角色，這點將決定政府、企業與市場三者之間的關係。
*管制型政府與服務型政府的區別*
所謂「加快轉變政府職能」，其實就是要將政府從管制型轉變為服務型。「改革60條」稱：「必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府」。建立「法治政府」這一任務相當艱鉅，因為奉行法治至上是民主憲政國家的原則，中國一直是法律之上有政治權威的人治，法治這座「羅馬城」還不知要耗費多少年才能建成。本文只談中國政府由「管制型」轉變成「服務型」是否有現實可能。
「管制型政府」一般與專制（威權）政治相結合。其特點是：政府全能，除政治之外，還主導經濟發展與社會運行，一切政策設計均從便於政府控制、管理出發。無論是投資還是各種公共服務，都由政府主管或者提供。
「服務型政府」是民主憲政的產物。其特點是：社會運行有法律規範，政府職能相對有限，主要是做市場和個人不能做或做不好的事情，如維護市場經濟秩序、保護財產權利和公民權利、為國民提供教育、醫療、衛生、環境保護、公共服務和社會保障等。
在早期的自由主義經濟理論中，只要求政府做市場經濟的「守夜人」。目前隨著國際經濟交往增多，經濟發展日益複雜，政府的職能早就超出「守夜人」的範圍。但區別「管制型政府」與「服務型政府」還是有兩個基本標準：
一、政府在資源配置中所起的作用。如果由政府掌握資源配置大權，則是管制型政府；如果由市場配置資源，則是服務型政府。
二、在維護市場秩序時，政府只充當服務者，則是服務型政府；如果既充當規則（法律）的制訂者，又充當參賽者，最後還充當競爭的裁判者，則是管制型政府。
中國雖然放棄了計畫經濟，但至今還未完成向市場經濟的轉型，目前還處在半市場化半行政干預的過渡狀態，具備管制型政府的主要特點。這種政府集規則制訂者、參賽者與裁判者三種角色於一體的狀態，既使中國政府成為經濟發展的強力推動者，也導致政府本身成為中國絕大多數經濟社會矛盾的製造者。以胡溫時代留下的經濟高度泡沫化、環境生態全面惡化為例，幾乎全與政府政策、政府在資源配置中的關鍵角色、以及政府部門對企業行使監督職能時發生大量尋租行為有關，真可謂成也蕭何敗也何。
*政府轉變職能的關鍵：敢不敢給自己動手術*
我曾經寫過一篇長文《改革30年：國家能力的畸形發展及其後果》，指出中國政府早已墮變為自我服務型的自利型利益集團。要從這種狀態變成服務型政府，成敗關鍵在於政府敢不敢給自己動手術。這動手術的關鍵位置就在於中國經濟體制的核心部位：資源國有與企業對政府的資源依賴。
第一，政府能否放棄資源配置大權
「改革60條」中提到，「大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。」
要減少對資源的直接配置，先得改變政府對資源的佔有狀態。因為正是政府對資源的佔有狀態決定了中國政府擁有無可質疑的資源配置大權。按照中國憲法，城鎮土地、森林、河流、礦藏等資源，都是國家財產，屬於公共產權。依據這些公共產權取得的收入都由政府支配，成為少數權貴及利益相關者攫取財富的源泉。
1978年經濟改革啟動的市場化進程中，上述公共生產要素的配置權一直掌握在政府手中，由權力操縱國家資源的分配，不僅產生了嚴重的腐敗，還導致嚴重的社會不公。自上世紀90年代以來，中國財富增長主要集中在土地、礦產、金融、股市；暴富人群的形成也離不開這些公共資源。
可以說，只要不改變憲法的相關條款，就不可能「大幅度減少政府對資源的直接配置」。但憲法肯定是不會改的，因為「改革60條」在第二節「堅持和完善基本經濟制度」中，仍然強調「公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基」。
只要堅持「公有制為主體」，中國政府就不可能將憲法賦予政府資源控制配置大權拱手讓給市場，除了那「市場」仍然由政府的變身或者權貴家人主導，比如私募基金這一「軟資源」現在由紅色家族子弟以「市場化」的形式在瓜分主導。
第二、中國企業能否結束對政府的資源依賴
「改革60條」中提到，「企業投資項目，除關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。」
聽起來，政府放給企業的項目似乎不少，但只要一琢磨中國的產業結構，以及目前正在破產與行將破產的行業，就明白在上述規定的行業之外，留給企業自主決策的有利可圖的行業實在不多。這一規定與當年朱鎔基總理實行國企改制時規定非常相似：所有競爭性強且有市場風險的行業均向民企開放，有關國計民生的行業如石油化工等能源行業、民生須臾不可離的糧油水電等全交給大型國企壟斷經營。
由於中國政府高度壟斷各種社會資源，民營企業要想在中國做強做大，與政府（官員）維持良好關係是企業生存的重要資本，「資源依賴理論」很好地解釋了中國政府與企業的關係。所謂「資源依賴理論」（Resource Dependent）指出，組織需要資源，但並非所有組織都能生產這些資源。因此，控制資源的組織能夠對需求資源的組織製造依賴。控制方掌控的資源越重要、越稀缺、越不可替代，控制資源的一方自由裁決權（discretion）程度越高，其它組織對這一控制資源的組織依賴程度就越高。在中國，只有政府這一超級組織才能控制企業生存與發展所需要的一切資源，因此，企業對政府形成了一種高度依賴關係。
簡言之，在中國的政治社會架構中，企業至少在以下方面依賴於政府：企業的商機依賴於政府（中國經濟依靠投資拉動，在所有的投資當中，政府投資佔很大部分；重要資源的獲得依賴於政府，比如土地、某些行業的特許經營權，前面提到的私募基金行業即是一例。企業對政府的資源依賴，意味著政府（官員）有能力給企業帶來不確定性，既可能提高企業的交易成本，也可以為某些企業創造商業機會以提高收益，或通過許多手段改變一個企業的成本結構。政府的意志往往表現為官員的個人意志，因此掌握重要權力的官員就成了「造就國王的人」。
要言之，政府掌握資源等生產要素的配置大權，必然結果是企業對政府形成高度的資源依賴，這種依賴為官員造就了大量尋租機會。要改變這種利益格局，前提是改變中國的政治結構。這已經不是「改革60條」所能夠解決的問題。
