中國式土地財政從何而來（網路圖片）
【看中國2014年11月11日訊】著名經濟學家華生，房地產財政產生了兩個扭曲的結果。
一、中國式土地財政從何而來
從土地產生財政收入, 特別是徵收不動產保有稅作為地方政府的主要稅源, 是現代發達國家的通例。中國的土地財政則不同, 屬於二戰後後發的發展中國家利用土地增值收益推動城市化的特殊情況, 同時又有著自己獨特的背景和發展路徑。
中國在1949 年以后土地使用是跟隨項目批准的劃撥使用, 無需付費。20 世紀80 年代後期隨著對外開放和招商引資的需要,從經濟特區發端, 開始了土地使用權的批租轉讓, 從此, 土地一次幾十年的使用權轉讓開始流行, 並成為地方吸引外來投資、發展工商業的重要手段。
1994 年中央和地方財政分稅制的改革, 限制和減少了地方政府在稅收收入中的分成, 但將當時還很小的土地轉讓收益劃給了地方, 土地收入開始逐步為地方政府所重視。不過, 在相當一段時期中, 從農民那裡征來的廉價土地主要還是作為地方政府吸引投資、發展經濟的競爭手段, 還不是作為財政收入的多大來源。
但是在1998 年國家啟動住房商品化改革以後,土地增值的空間開始顯現。只是當時開始主導的還是土地開發市場化, 即房地產開發商各顯神通拿地。
那時開發商只要一手搞定城市有可能出讓土地的工廠單位或城郊的農村集體, 一手公關城市規劃部門取得許可, 然後支付國家規定的少量土地出讓金, 就可以拿到開發土地。正是由於這其中的關係拿地、官商勾結、囤地暴富嚴重到了相當程度, 有關政府部門才幾經醞釀, 排除了相當阻力, 最後在2004 年國家出臺了開發土地出讓一律要由政府收儲, 實行土地招、拍、挂的政策。
土地拍賣的收益, 自然進了地方政府的腰包, 從而形成了和政府正常的收入即稅收財政並列且日益膨脹的土地財政。但是, 這個所謂的土地財政收入, 其實幾乎只是拍賣商住用地的結果, 而不包括工業用地。因此, 中國所謂土地財政的實質是房地產財政。
二、對中國式土地財政的兩種相反觀點
現在對中國式的土地財政, 可以說存在著截然相反的兩種評價。
一種觀點是, 土地財政是中國特色工業化、城市化發展道路的核心和基礎。土地財政通過出讓城市土地使用權, 對基礎設施建設融資, 開闢了一條以土地為信用基礎, 積累城市化原始資本的獨特道路。
土地財政的本質不是收入而是融資。中國之所以能走這條道路, 是因為計畫經濟時代建立的城市土地國有化和農村土地集體化, 為政府壟斷土地一級市場創造了條件。
土地財政的作用, 就是通過拍賣土地的市場機制, 將這筆隱匿的財富, 轉化為啟動中國城市化的巨大資本。
同時土地財政通過對工業用地的成本補貼和工業企業的稅收補貼, 大大增進了我國工業製造品的競爭力,是中國成為世界工廠的主要秘訣之一。
這種觀點認為, 土地財政比稅收財政的成本低、效率高, 特別是中國實行的是以間接稅為主體的稅收體制, 轉向直接稅非常艱難, 同等稅負水平下, 直接稅給人們帶來的痛感和反感都會大很多。
通過大規模增加直接稅包括個人所得稅和財產稅等地方稅來替代土地財政收入, 隱藏著極大的社會和政治風險。
因此, 儘管土地財政模式也容易累積不動產信用的金融風險和拉大有(房) 產者與無(房) 產者之間的貧富差距, 但絕不能輕言放棄。
現在關鍵是要控制住征地拆遷成本的急劇上升銷蝕土地財政的競爭力。所謂農地無條件入市就更是自殺性的行為。
土地財政作為一個偉大的制度創新, 其經濟學意義, 遠比大多數人理解得要深刻、複雜得多。
土地財政不是要否定而是要升級, 即今後可逐步從對工業和工業用地的補貼轉為對勞動者特別是農民工以先租後售的保障房形式補貼。
如果說上述觀點主要反映了政府長期以來的做法, 或為此提供了理論證明, 現在媒體上和學術界佔壓倒性的輿論則是另一種對土地財政的嚴厲批評和完全否定的觀點。
綜合起來看, 對土地財政的批評, 主要是說地方政府壟斷了土地的一級市場開發權, 因而侵犯了農民的財產權利, 阻礙了市場機制發揮土地供求平衡的調節作用。暗含的解決辦法是打破政府的土地壟斷, 開放土地一級市場。
應當說, 從開發商到學界的這個普遍認識其實並沒有抓住土地財政的真正問題和要害。當代世界各國都普遍存在土地的嚴格用途管制和規劃管制, 民間開發每一塊新的土地, 都要得到政府批准。從這個角度說, 各國政府在土地供給的源頭都有壟斷性。
以與中國在人口資源稟賦、人均可耕地和出口導向型趕超經濟模式等方面相近的日本、韓國、我國臺灣地區為例來看。
在上世紀下半葉它們各自的城市化加速期, 無論是日本長期一黨執政的民主政府, 還是韓國長時期中的軍政府及民主轉型後的新政權, 以及臺灣蔣家父子的威權統治下,都曾經一度完全壟斷了土地一級市場的開發權。
但它們並沒有產生類似中國土地財政的問題, 相反卻藉助土地增值的社會分享較好地解決了土地和住宅資源的公平分配, 實現了在城市化高速發展階段的住有所居問題, 從而到上世紀末工業化實現、城市化完成(城市化率達到80%以上) 時, 社會收入分配的基尼係數均保持在0．3 左右, 幾乎接近我國計畫經濟時代的水平, 成為我們今天號稱的社會主義市場經濟幾乎不可奢及的公平目標。
也就是說, 政府壟斷土地一級市場開發權並不必然帶來利益分配不公、貧富分化的弊病; 相反, 利用壟斷土地增值收益的社會再分配推動城市化, 包括基礎設施建設、使土地增值收益為移居人口和社會利益而不是少數人利益服務, 正是東亞模式城市化、現代化的成功經驗。
可見, 什麼是中國土地財政的真正問題, 人們認識得並不很清楚。
三、什麼是中國式土地財政的真正問題
其實中國房地產財政的真正問題, 是它與東亞模式中政府中立、財務平衡、土地增值收益優先用於移居者安居不同, 中國的土地收益成為政府可以隨意支配的小金庫, 賣地收入成了不受約束的天上掉餡餅、多多益善, 而且支出也完全忽略農民工等移居者這個城市化主體的需要。
這種賣地牟利的財政必然扭曲了政府在市場經濟中的功能和作用, 從而極大地推升了城市化的成本。
政府本來是公共利益的服務者和守望者, 但倒賣土地的房地產財政卻扭曲了政府角色, 使之成為似乎一手低價買進、一手高價賣出農民土地的生意人, 從而喪失了政府執法的公正性和中立性。
各種違法征地、野蠻拆遷、逼農民上樓都是這種行政權力在利益驅動下的必然產物。
這種倒手房地產的財政還進一步產生了兩個扭曲的結果:
一方面, 因為政府本身靠土地買賣差價牟取利益, 征地價格的確定就缺乏正當性和合理性, 這必然激起政府與民眾的對抗, 推動被征地者要價攀比和城市化的成本迅速上升。換句話說, 土地徵收拆遷成本的不斷上升是土地財政導致政府行為異化、政府喪失中立性的內生性產物。
另一方面, 由於賣地財政的絕對收益取決於賣地的數量和價格, 這樣地方政府又和接盤的房地產開發商形成了生物鏈上的利益依存關係, 地方政府成了房地產價格高企的共謀者。
同時, 地產暴利和金融傾斜使各行各業都進軍房地產從而造成產業空洞化, 並且由於樓價和土地價格直接影響地方政府的償債能力和銀行的資產安全, 宏觀經濟政策在很大程度上被房地產市場綁架。至於說房地產財政對工業企業用地的補貼, 其實這種補貼並不均勻和公平。
土地和稅收補貼一般都是只向知名企業和大資本投入傾斜, 並還帶來了工業用地獅子大開口的濫用和嚴重浪費。 因此這種方式的補貼是否真正提高了資源配置和利用效率、提高了經濟的整體活力和競爭力, 還是一個有待證明的問題。
應當看到, 在為土地財政辯護的觀點中並非沒有合理的因素。比如說, 在城市化轉型中的基礎設施投入, 不可能主要靠常規稅收包括財產稅來彌補。
財產稅在發展中國家所佔比例一般都較低, 即便在當今財產稅佔地方政府收入比例很高的西方發達國家, 也只夠維持地方政府一般性的公共服務開支, 而不能支持大規模的城市擴張建設。再如, 土地的級差收入不能簡單地歸城郊農民所有, 而應當通過財政再分配的形式為社會分享,等等。
但同樣明顯的是, 無論中國特色的土地財政過去發揮過怎樣的作用,其消極作用現已日益突出。城郊農民補償不斷加碼, 征地成本直線上升,征地、賣地已經成為社會矛盾和官民衝突的一個焦點。
換句話說, 支持土地財政者最看重的低價征地和土地增值歸公現在已經越去越遠。放棄替代也好, 升級轉型也罷, 現有的土地財政模式事實上已無法照舊維持, 這是不以人的意願為轉移的。
因此問題的關鍵在於, 這個制度究竟應該如何轉變。可以說當今經濟和社會發展的所有重大問題, 如經濟發展方式轉變和結構轉型, 政府職能和收入結構轉變, 城市化與城鄉統籌, 土地、住房和收入分配, 維穩與法治等, 都與土地制度密切相關。
華生，著名經濟學家。著有《城市化轉型與土地陷阱》。
