美国中东政策重大调整：民主化提到台面

推动民主变革从来不是美国在中东的外交政策的真正支柱之一。可是在过去的两个月间三位美国政府的高级官员，包括国务卿鲍威尔，先后宣布美国将帮助推动中东民主，经济，教育改革。这一宣言是用不怎么被局外人注意的方式作出的，但是它作为美国中东战略的转折点，其重要性不容低估。

重大政策改变，美国低调得反常

美国近一年多来同中东的传统盟友沙特一直齝龉不断。19名9/11恐怖主义袭击中的15名是沙特人。沙特王子在9/11恐怖主义袭击刚过后来到纽约，宣布捐一千万美元给9/11死难者家属，但是他旁敲侧击，暗示巴以冲突是中东恐怖主义和反美运动在阿拉伯世界泛滥的根源。纽约本来就是一个犹太人口众多的城市，再加上9/11的新痛未平，当时的纽约市长朱利安尼听着刺耳，干脆退回王子的支票。

后来兰德公司的研究员劳伦特·穆拉维奇在五角大楼的一次报告中公开批评沙特支持美国的敌人，反对美国的盟友，是“邪恶之源”和“最危险的敌人”。穆拉维奇建议美国政府向沙特政府发出最后通牒，要求他们“停止资助全球伊斯兰极端分子，遏制其国内的反美和反以浪潮”，否则美国就占领它的油田和冻结其在美金融资产。虽然美国政府赶紧出面澄清这是一家之言，不代表政府政策，穆拉维奇不得不从兰德公司辞职。但是反沙情绪在美国民间日益强大，最直接的表现是一批9/11死难者家属状告沙特支持恐怖主义，而这一情绪随着2002年9月沙特一家英文报纸将小布什比喻成阿道夫.希特勒的卡通画事件而更为强烈。

促进中东民主改革这一目标的提出是和美沙不睦的背景有关的。但是美国如何提出这一目标是用过心思的。美沙两国仍然是盟友关系，美国想打伊拉克，沙特在精神和事实上的军事后勤支持，或者至少是默许，对战争的胜利极为重要。因此在如此关键地区提出如此重大政策的改变，美国低调得一反常态。

美国政府内部对新政策怀疑人士居多

同“巴以冲突和平解决，反恐运动，以及消灭萨达姆.侯赛因的大规模杀伤性武器能力一起成为美国在中东的四大政策目标的“促进中东民主改革” 虽然好听，但是美国对此有多真心，还是有待商榷。一个明显的可怀疑的原因就是过去50多年来美国都没有做的，会在一夜之间去做吗？

这要回到将促进世界民主化作为全球政策目标之一美国为什么在2002年前从未在中东真正追求民主化。美国一直有的一个担心是如果在中东激烈地推行民主化，那么她在中东一贯实行专制统治的盟友将随着民主化浪潮被逐出舞台，而谁也没法保证新上台的政权领导会对美亲善。

另一个中东新政策会真正实施的例证是它和美国2002年初提出的新国家安全战略非常合拍，可以看做是总安全战略在中东地区的具体实施。新国家安全战略明确提出美国应该积极主动地追求“输出民主和自由经济的资本主义”。

但是到底美国新中东政策同其他几大政策目标孰轻孰重呢？美国主管中东事务的助理国务卿威廉.伯恩斯说，推动中东民主化至少和反恐，解除萨达姆.侯赛因大规模杀伤性武器能力，以及巴以和谈一样重要，“美国支持中东国家自生自育的经济和政治改革”。伯恩斯在巴尔的摩外交委员会十一月份的一次演讲中说，“这四个目标每一个都很重要，每一个目标都不能被另一个目标挚肘。我们将制定长期，有连贯性的战略，并且借重这一地区的政府和人民，以同时追求这四个目标。”

美国国务院举足轻重的政策计划主任（英文名：Director of Policy Planning）理查德.哈斯（英文名：Richard Haas）于2002年12月4日在对外关系委员会的一次演讲中说得更少有的直截了当，“有时侯，美国避免指责（这一地区的）国家的内部运作，以保证诸如保证石油供应的稳定，钳制苏联，伊拉克，伊朗的扩张，或是将注意力集中于巴以冲突，在东亚抵制共产主义，保证美国军队在某些国家的驻扎权等目标。”可是，从今以后，美国不会再对此默不作声。哈斯说，“在那些穆斯林占多数的国家，更深入的民主化会给在那里居住的人民带来更多好处。但是民主化的深入也会为美国带来更多好处。陷入经济发展泥潭，缺少机会，拥有一个封闭的政治制度而人口又剧增的国家更易导致其人民的封闭和孤立。正如我们通过痛苦的经验所学到的，这样的社会往往为恐怖分子和极端分子提供温床，这些恐怖分子和极端分子往往仇视支持本国政权领导的美国。”

国务卿鲍威尔说自己已经开始同中东地区几乎所有国家领导人有关这一新政策进行讨论，他说“美国付不起不改变政策的代价”，而同时这一政策带来的利益会是持久稳定的。

“切尼因素”

当然这一政策从出台起就受到种种批评和责难，怀疑人士认为由目前政治舞台上“轻量级”的国务院牵头来实现这一政策转向首先就让人担心鲍卿是有此心，无此力；其次选在现在中东火药味正浓，对伊战争说打就打的节骨眼做这样重大的政策转向似乎不是明智之举。

这些犹疑仍然存在，但是有越来越多的证据表明美国开始真心诚意地推行中东民主化浪潮。一个最新的例证就是国务卿鲍威尔在其新中东政策实施队伍里嵌入一个有意思的“排头兵”：伊里莎白.切尼，美国副总统切尼的大女儿。

伊里莎白.切尼自从2002年3月份开始领导这一新政策计划小组，她不久就被提拔成主管中东事务的副助理国务卿，她的提拔上任为这一倍受怀疑的美国新政策带来一线实施的希望。阿拉伯美国人学院的国家政治主任理查德.法沃一语道破天机。他在“国家学刊”杂志上的一篇文章说，“正因为她是谁，她说话要比一般同样位置的官员要更有分量。当然切尼确实在推行这一政策时所提的问题问到点子上，而这是让这一政策真正运转的关键。”

伊里莎白.切尼是律师出身，她主要的工作经验包括在世界银行下属的国际金融集团（英文名：International Finance Corporation）中负责为发展中国家的经济发展项目集资的工作。在老布什政府内，她在美国对外援助发展署（英文名：USAID）工作，她的上司也包括当时负责美国对前苏联援助的、现任副国务卿理查德.阿米蒂奇。

伊里莎白.切尼已经是三个孩子的母亲，最小的孩子才两岁多，她开始并不确定自己想接受副助理国务卿一职。她说她的三个孩子，而不是她爸爸，是主要的家庭因素影响她在事业中的决定。当然切尼的上台，不少国务院的官员希望是帮助白宫和国务院理顺关系和政策分歧的起点。不管切尼是靠自己副总统老爸的声望，还是自己训练有素的政治手腕，美国正在缓慢扭转中东政策的车轮，上一个崭新的“第四轨道”。

具体来说，美国新中东政策的实施主要依仗鲍威尔12月12日宣布的一项名为“美国中东伙伴关系倡议书”。虽然这一“倡议书”的预算只有两千九百万美元，以任何标准都是美国政府手下的“轻量级” 项目，国务院的有关官员透露他们会在2003年寻求对此项目更多的财政资助。鲍卿也说他会寻求中东富裕国家和其他一些国家的捐助和支持，来推动这一项目。

目前美国对外援助发展署每年流向中东的钱大概有十亿美元，大多数是流向埃及。国务院已经开始重新审查和调整这一资金流向和用途。副国务卿阿米蒂奇将是总体中东援助政策调整的“总管”和协调人。然而近东事务局（英文名：the Bureau of Near Eastern Affairs）将是实施“倡议书”的主要单位。

伊里莎白.切尼在谈到美国对中东援助政策调整时说，“我们会重新审议所有的援助项目，看是否可以更集中、有效地推动‘自由化’领域的进展。我们也会保证钱尽可能地流向更多的人。”切尼保证说，没有国家会看到美国减少对其援助。

打开“潘多拉魔盒”？

研究中东问题的专家说“倡议书”所提到的增加对中东援助的主意当然不坏，在英语中有一个成语“晚比没有好（英文名：Late is better than never）。但是美国到底该如何“输出民主”在政府内部以及政策“智囊团”并没有一个比较统一的认识。

“自从九十年代以来，美国在参与中东的民主改革方面非常不积极。高级官员特别避免批评阿拉伯盟友国内缺乏民主，”卡耐基国际和平基金会的艾米.霍桑（英文名：Amy Hawthorne）说。

现在美国开始明确支持阿拉伯国家的“土生土长”民主政治改革，比如去年秋天美国邀请55名阿拉伯国家的女政治家来“见习”美国的中期选举，国务院也在考虑在中东建立一个学校专门教授竞选和民主选举有关的各种知识，这些措施说到底只是动一些专制政治的“皮毛”。阿拉伯国家的政府善于在一些表面层次松动管制，或做小的调整，来减少西方国家对自己的政治压力，但是碰到政权领导的实质问题他们也善于回避。美国会在对其盟友埃及的政策方面尤其感到为难。

民主化是一个充满危险的过程，可以预见美国的阿拉伯盟友在保持政治权力和同美国交好方面选择前者。霍桑说美国早晚会问自己一个问题“我们到底想走多远？”

陈雅莉，《华盛顿观察》周刊，2003年第一期（总第十七期），2003-01-08
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