薛东华：中国的人大是国会吗？

有一次在华盛顿美国国会的台阶上，遇到一个中国旅游团。导游指着国会大厦介绍说：这就是美国的国会，相当于中国的人大(即人民代表大会)。这种说法可能代表了中国一大部分人的看法，中国的政府部门似乎也对此坚信不移。中国人大的名称官方英译为National People’s Congress(NPC)。其中的英文Congress与美国国会（Congress)用的是同一个词。每次有外国国会代表团去北京访问，对口的接待单位都是人大，而中国的人大委员长们也堂而皇之地频频出访外国的国会。

中国的人大到底是不是西方通常意义上的国会，当然不能只看中国人大的表面形式和官方说辞，而应该看实质。下面从几个方面对中国的人大和美国的国会进行对比和分析：

1. 人大与国会的权力

美国的国会是国家立法机构，但并没有宣称自己是最高权力机关，美国的最高行政权力在白宫。国会的权力只占国家权力的三分之一，另外两大权力是最高法院和总统。国会的职能虽然是立法，但实际上起却到了权力制衡的作用。国会有权通过或不通过总统提名的大法官候选人，甚至有权弹劾总统。实际上，美国国会历史上就曾经三次提出过弹劾议案，即：1868年对约翰逊总统，1974年对尼克松总统和1998年对克林顿总统的弹劾案。

中国的宪法虽明文宣布人大是国家的最高权力机关，其权力从立法、监督直到罢免国家主席，但人大却从未对国家、党或者个人的权力起到过制衡作用。从1954年召开第一届人大以来，中国经历了多少次人为的劫难，人大却没有一次能够真正代表人民，对党或者某个个人的错误做法提出过异议，反而成了灾难制造者们的举手机器和帮凶。

2. 立法程序

美国国会的立法程序，一般是先由老百姓或民间组织向本州或本选区的国会众议员提出立法要求，再由议员将立法要求的书面议案(Bill)提交给国会众议院。经过国会专门委员会听证、辩论、通过后，提交国会众议院全体会议进行表决。通过后再提交参议院表决，最后送交总统签署成为法律。这其间要经历的“千难万险”使大多数的议案根本无法成为法律(这是美国立法程序中繁杂但却谨慎的一面)，其中当然也包括总统提出的立法要求。

美国国会的整个立法程序和听证过程都是公开的，公众可以直接到国会的听证会现场或通过电视(C-Span等)实况转播来了解和参与立法过程。在表决中，哪个议员对哪个议案投了反对或赞成票都是公开信息，老百姓可以直接打电话到议员办公室或通过互联网上议员的个人网页查询，选民也可以据此来决定下届选举时是否投该议员的票。

中国人大的立法程序基本上是由“上面”决定的。比如说，1989年10月起实施的《集会游行示威法》就是在“六·四”之后根据“上面”的意思匆匆出台的。其立法的速度之快、效率之高让人叹为观止。老百姓更无从知道是谁提出了该法案，立法的时候有没有老百姓参与的听证会，有没有辩论过程及辩论中代表们的不同观点，以及人大代表们谁投了赞成票，谁投了反对票等等问题。本来是一个关系到每一个中国老百姓宪法权利的立法，其过程竟成了一个历史谜团，要在几十年以后才能通过一些遮遮掩掩的回忆录来揭开。

3. 党派制衡

众所周知，美国国会有明显的党派之争。要知道民主党和共和党的政治主张是什么，不用看他们的党章或决议，只要打开电视看国会的辩论现场就知道了。国会的辩论现场，既是议员们表达本人或本党主张的地方，也是批评其它党派政治主张的最佳场合。一般来说，国会的辩论都是慷慨激昂，其演说词短小精悍但观点明确，几乎篇篇都能成为政论文章的范本。但这些言辞犀利的演说通常不大会影响其他议员的观点，大家该投什么票还投什么票，受这些辩论影响最大的还是美国公众及他们对某些政治问题的看法。所以在美国国会，一个党要想按自己的主张行事而不遭到反对是非常难的事。国会最后通过的法案通常都是两党制衡和妥协的结果。

中国人大的立法基本上由人大常委会所控制，而人大常委会又设有党组来体现党的一元化领导，所以在整个立法过程中没有制衡，而只有对党的意图的体现。因此，一旦党有了一个错误的决定(这种实例数不胜数)，人大不但不会出现反对的声音，反而只能听到一致通过后的掌声。所以党内某个领导人的错误甚至疯狂的想法，就可以在人大畅通无阻地成为法律，最终受害的还是老百姓。而这种错误通常要等到党的现任领导人把其前任送到秦城监狱后才能得到改正，然而到了这时，在人大听到的仍然是掌声。

4. 可接近度(accessbility)

美国的老百姓有事要找国会议员，可以通过写信、打电话、去议员的选区办公室或直接去华盛顿的国会办公大楼等多种途径。如果有人说他受到了政府的不公正对待，而又无法联系到国会议员的话，那一定会成为年度最大新闻。华盛顿的国会议员办公大楼门口，只有两三个警察(是在911以后设的)负责检查箱包，其警卫程度比机场要低得多。警察不会问你有没有介绍信，去找哪个议员和干什么等等，所以任何人都可长驱直入地直达议员办公室。议员们的办公室都无一例外的大门敞开，如果议员不在的话，保证你可以和议员的助手们说上话，然后由他们决定是否可以跟议员本人约谈。

中国的人大只在每年三月开一次会，届时代表们的驻地和人民大会堂均戒备森严，“一派安定祥和的气氛”。人大代表们从驻地到会场的车队都由警车开道，一般老百姓连跪地拦轿子的机会都没有。普通人要想在这个时候找人大代表，的确需要超人的勇气和胆量，而且要有献身精神，弄不好就会被抓进公安局。常设的全国人大常委会，门口更是层层警卫，普通的百姓或上访者充其量只能到信访办。如果哪个上访者一到北京，就和某个人大常委谈上了话，可能当天就会上中央电视台的新闻联播。

5. 与政府的关系

美国国会与行政当局分权而治，总统有权任命内阁部长和驻外大使，但所有的任命均需国会通过。总统无权任命国会议员，所有议员只对本选区的选民负责。所以经常会出现国会议员和政府官员意见不一的情况，美国政论媒体的一个保留节目就是把国会议员和政府部长拉到一起进行辩论。

中国人大虽然是“最高权力机构”，但中国的人大代表们张口闭口都是“根据党中央国务院的精神，我们要如何如何”等等。根据中国的宪法，党中央是一个群众团体，国务院是政府部门，其地位均在人大以下。但人大实际上却成了政府的一个下级单位，其人大常委会也成了党中央安排离退休老人的场所(通常是患了老年痴呆症以后)。人大从来就没有去行使宪法赋予自己的至高无上的权力，却沦为了党的附庸和政府的形象包装。

从以上几方面来看，中国的人大也许是党的一个立法机构，但却无论如何没有资格被称之为国会。如果非要对外称为Congress(国会)的话，那就是当今中国诸多假冒伪劣现象之首。

（作者为电脑工程师，自由撰稿人）

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