在专制制度下权势者制造沉默，所要的惟是封闭和垄断所有声音的权力。当无权者能够自由地集会和聚会，自由地表达了自己时，就会形成公众舆论，大家不但有了知情权，通过传播获得各种隐秘的消息，特别是宫闱秘密，而且还会互相散布、扩充不满的情绪和不安分的思想。这样，“公民”也就成了扰攘的“公众”，为统治者所安排的良好的秩序就有可能出现混乱，甚至遭到颠覆。当然这是不允许的。
为此，权力者必然要动用各种工具和手段，以期有效地控制公共领域，禁止集会结社和言论出版的自由。书报审查制度，就是在这个基础上建立和发展起来的。这个制度起源很早，甚至可以说它是同权力共生的。
在古希腊民主的雅典，苏格拉底就是以言论罪被处死的。中国的秦始皇焚书坑儒，虽然不能说堪称独步，在世界史上也仍然不失为一大盛举。中世纪教廷的“禁书目录”是著名的，它在绵延的几个世纪中不断增加，直至近期才得以解禁，可知政治和宗教的独裁者对于书籍和思想的嫉恨，是如何的广泛和久远。
大概可以说，世界上没有一个民主的、发达的国家，在其历史上不曾出现过书报审查制度的。所以，科塞说：“无论什么样的政治集团或统治形式，也无论在哪个历史时期，审查制度在任何地方都作为社会控制的重要机制发挥作用。统治者历来限制那些他们以为与自己的利益对立或者有损于公众利益的思想的传播。”这种制度的危害性是不言自明的，这也正如科塞所说:“审查制度确实在一定程度上成功地阻止了思想的自然流动。因此，在任何地方，审查制度都是自由的精神生活的障碍。”在这种制度的禁锢之下，知识僵化了，才能枯萎了，头脑产生腐败，整个社会不但不见活跃的迹象，相反，只能慢慢地窒息而死。
社会不可能没有异样的声音。即使从统治的需要出发，统治者也不可能长期不顾及于此；当然这样的统治者，也得是异样的统治者，他们大抵来自历史上专制传统比较薄弱的国家和地方。有名的例子，是在美国宪法史上杰斐逊总统坚持提出的宪法修正案，也即“人权法案”。在这一法案中，他特别强调言论自由、出版自由和信仰自由。他认为，出版自由比言论自由更为重要，因为这是“通往真理的最有效的途径”；所以他说，“那些害怕自己的行为受到查问的人，首先禁止的也是出版自由。”又说，出版自由可以防止统治者“用他们自己的意志来束缚人民”。关于“人权法案”，亨金在其著作中称引一份纲领性文件说：“出版自由及知情权的价值高于官员的权利，高于‘公共’人物不受诽谤的权利，甚至高于个别公民的隐私权。言论和舆论自由还包括一种进入公共讲坛的权利，它也包括不发议论和不出版的权利，匿名言论及出版的自由，政府不得调查人们想什么及说什么。”
在世界范围内，主要在欧美地区，关于书报审查制度在十九世纪已基本结束，对于出版物的控制，如检查制、许可证和各种禁令已被取消。随着禁区的被摧毁，有关言论和出版自由的权利观念，在这些地区的人们中间开始牢固地建立起来。
然而，正当这一中世纪式的专横的制度在世界上的广大进步地区进入消亡的时候，在东方这个有着“焚书坑儒”传统的古老的国家里，却是大行其道。
国民党于1927年在南京建立政权之后，随即制订了《著作权法》、《新闻法》、《出版法》等系列法律，还有各种文件和训令，并成立了专司书刊审查的机构，具体规定图书审查的条例和办法。这样的文化专制政策，与流氓政治和特务手段相结合，便得以控制全国的新闻出版界。二十年代以后，全国出版业集中在上海，本地印行的图书占全国总量的三分之二以上，仅1929年出版的社会科学的译着，包括马克思和列宁的著作在内，多达150多种。因此，在书报审查制度实施期间，上海不能不成为首要的受害地区。
1928年，国民党当局颁布了《著作权法》，规定出版物如有违反“党义”，或其他“经法律规定禁止发行者”，由内政部拒绝注册。1929年，中央宣传部公布《宣传品审查条例》，同年还颁布了《查禁反动刊物令》等查禁书刊的法令。1930年先后颁布了《新闻法》和《出版法》，规定书刊在创刊前必须申请登记，批准后方可出版，《出版法》还规定涉及“党义”的图书须交中宣部审查，实际上，文艺、哲学及社会科学方面的图书也一样要送审。图书审查制度在1930年以前已经存在，如大学院早在1927年底公布的《新出图书呈缴条例》，中央政治会议通过的《出版条例原则》等，只是当初比较隐蔽，规模也比较小，实施效果未见显著而已。1933年国民政府教育部颁布《查禁普罗文艺密令》，附抄作家名单，行动明显政治化，惩处手段也更为严厉。1934年2月，中央宣传部突然发文，一举查禁上海出版的149种文艺图书，震动了上海书业界。为此，一些书商出于商业利益的考虑，便联合建议由官方审查原稿，即实行“事先审查”。以“预惩制”代替“追惩制”，作为鲁迅所说的“党官、店主和他的编辑们”的共谋的产物，这是一大反动，也是一大倒退。于是，一个全称为“中国国民党中央宣传委员会图书杂志审查委员会”的机构，于1934年4月正式成立。6月，审查委员会开始运作，颁布《图书杂志审查办法》，规定一切图书杂志须于付印前将稿本送审，甚至翻印古书也不能例外，如不送审，即“予以处分”。在审查过程中，检查官随意删改，而且被删的地方不许留下空白，即所谓“开天窗”，不使留下刀斧的痕迹。据国民党中宣部及中央宣传委员会编审科印发的文件，1929年至1934年间，被禁止发行的书刊约887种；1936年通令查禁的社会科学书刊达676种。除了上海，各地政府也大肆查禁，仅北平一地，1934年焚毁的书刊便有1000多种。除书籍遭灾外，还查封捣毁出版机构，迫害出版界人士。如1929年查封创造社，1930年查封上海现代书局，1931年查封北新、群众、东群等书店，其他如出版左翼书刊的湖风书店，良友图书公司，神州国光社，光华书局等也先后被封。1935年，《新生》杂志因刊登《闲话皇帝》一文，触犯“友邦”日本天皇，主编竟至于被判处徒刑，连检查官也因此被撤职，审查处被撤销；中宣部还发出通令，禁止阅读有关《新生》案的新闻。由于此案的牵涉，审查委员会暂停工作，但是审查工作仍在进行，只是由党部机关转到政府部门而已。
当然，也还不能说国民党政府只有破坏，没有“建设”。有不少的出版机构是官办的，发行书刊不在少数。据1936年出版的国民党政府《内政年鉴》统计，全国报刊共1763家，其中国民党的党政军报刊就占了三分之一,而且一些民办报刊也是与官方有关系的。这样，在出版界，只好大量推出数学教科书和童话，或者极力赞美“春天”，商业性、消遣性的倾向愈来愈严重，而严肃的，进步的，带有革命倾向的书刊，却不得不采用假书名、假封面而艰难面世。
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