南昌村民土地案纪实:最后一块耕地是怎样消失的

发表：2004-02-21 18:30

新华网南昌2月21日电（记者冯丽、曾曦）2月11日，法院第三次驳回南昌市青云谱区施尧村村民因土地被占用而引起的诉讼，至此，这起持续一年多的土地案再次引起法律界和社会的广泛关注。村委会能否成为行政被告？农民的合法权益如何得到更好的保护？如何完善法律法规才能形成最严密的农民利益保护体系？

　　“让我们把稻子收起来都等不及”

　　施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌市城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府征用，到2002年8月，这个村仅剩下最后一块约85亩的耕地。2002年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户的补偿标准，被占用的土地按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。

　　从2002年8月28日到9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会提出交涉，但没有结果。9月26日，村委会租来3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田，85亩耕地就这样消失了，近5万斤稻谷也同时埋进了土里。

　　“还有十来天就收割了，连让我们把稻子收起来都等不及？这一季的稻子长得真好，有这么长的穗子。推土机开进去的时候很多人都流了眼泪。”村民们站在工地上一边比划着一边对记者说：“那时我们还不知道这块地连审批手续都没有办。”

　　农民公寓是违法占地吗？

　　2002年初，与施尧村相邻的下尧村、丝网塘的大部分土地，陆续被外商投资的象湖源、威尼斯花园房地产项目征用。为了安置两村农民拆迁户，政府有关部门决定兴建象湖农民公寓。2002年7月18日，青云谱区政府召集了一次有城建局、土地局和施尧村负责人参加的会议，会议决定在施尧村85亩耕地和另一块农用地总计149亩的土地上兴建农民公寓，并同时决定给村委会每亩5万元的补偿费。这次会议内容以纪要形式发给了有关单位。此后不久，施尧村与下尧村签订了兴建农民公寓的有关协定。

　　“这是村与村之间的用地交换，不是政府征地，并没有改变土地所有权性质，所以我们当时没有按照征用土地的方式去报批。”施尧村村委会负责人对记者说。而原青云谱区农民公寓领导小组负责人也认为：“这块土地的使用是在市政府的城市规划范围之内，并获得了南昌市城市规划局的规划许可证。没有办理土地审批手续，是因为拆迁安置的时间限制和无力缴纳有关费用。至于村委会在用地前未向农民协商，那是村委会的事情。”

　　南昌市土地局一位负责人说，根据国家有关法律，无论以何种形式占用农村土地，尤其是耕地，都应在与承包人协议后，依法先办理土地审批手续，然后才能使用土地。这位负责人补充说，目前这块土地的审批手续，他们正在向国土资源部和国务院补办。

　　“我们的诉讼为何一次又一次被驳回？”

　　施尧村征地诉讼案诉讼过程一波三折。在起诉之前，村民们开始是联名向各级政府上访，但没有结果。2003年4月7日，共有43名村民以行政诉讼形式向青云谱区人民法院起诉村委会，要求施尧村村委会召开村民会议，公布村务、财务，撤销此次占地的补偿决定。两个月后，青云谱区法院将村民起诉驳回。法院在行政裁定书上称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定，被告施尧村村委会是群众性自治组织，是不合适的被告。

　　此后村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会，被法院以同样的理由驳回。2004年1月，村民们再次向南昌市中院提出起诉，这次起诉不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府，诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。2月11日，南昌市中院再次驳回村民起诉，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地；现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。

　　“其实我们主要是想告村委会，我们要获得失去土地前的知情权和失去土地后应有的补偿。”村民代表在获知诉讼又一次被南昌市中院驳回后深感失望：“我们的诉讼为何一次又一次被驳回？告来告去也告不了村委会，法律怎么保护我们的利益？”

　　两个不能忽视的“模糊”

　　法律真的无法制约村委会，保护农民权益吗？从第一次起诉村委会被法院认为是不合适的被告，到第三次法院认为法律未规定农用地转用需要公告，法院驳回起诉似乎都有合法的理由。法律是否存在“盲点”？这起诉讼案引起广泛关注的同时，更引发法律界人士和有关专家的思考。有关人士认为，两个“模糊”现象是造成这种结果的主要原因之一。

　　长期从事土地征用审批工作的南昌市国土资源局土地利用管理处处长王治齐说，征用土地的补偿标准在法律上规定模糊。根据《中华人民共和国土地管理法》第47条等有关规定进行土地补偿，缺少具体的可操作且能区别对待的有关条款。

　　记者调查发现，在对失地农民实施补偿的过程中，一方面存在城郊农村与偏远农村缺少区别的模糊现象；另一方面，即使在同一块土地上也出现了巨大的差别，有的相差几倍甚至几十倍。以象湖周边地区土地补偿为例，象湖农民公寓占地给农民的补偿费是每亩4000元，而象湖源公寓农民获得的补偿费是每亩2万元。给农民的土地补偿决定权在村委会，而村委会在处理此类问题时操作空间过大，存在随意性。王治齐说，这两方面的问题需要相关法律尽快给予明确界定。

　　第二个模糊现象是，村委会能否成为诉讼主体的问题，现有法律存在模糊和不确定性。一直关注此案的江西省人大法制委员会委员、南昌大学法学院法理教研室主任肖萍说，村民委员会是群众性的自治组织，大多数执法机关在审理此类案件时不把村委会作为行政诉讼主体，但是村委会管理着村一级农民集体所有的土地和其他财产，这些都体现出行政权力的特征。正是这一模糊定位，导致村委会有时很难成为法律监管和制约的对象，这也是出现村官腐败现象较为普遍的原因之一。村级组织应该如何监管，村委会在什么情况下可以作为行政诉讼主体，法律应该给予更具体明确的界定，这是关系到中国9亿农村人口切身利益的大问题。

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