何清涟：中国政府如何控制媒体（１Ｂ〕中国政府如何控制媒体 “中国人权研究报告”（第一部份Ｂ）

发表：2004-10-28 17:55

第一章严密控制管理传媒的法律体系

　　本章重点分析中国的宪法与法律之间在控制传媒方面的奇怪矛盾：宪法规定，“中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，以及进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。但所有的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规的内容正好与宪法精神相违背，都是有关如何控制、管理新闻媒体，完全无视新闻自由。

　　在社会生活中，宪法权利形同虚设，起实际作用的是旨在限制言论自由的各种法律与不断颁布的“行政法规”与种种“政府令” ，在中国政府严格管制下的所谓“媒体”，其实就是一台巨大的宣传机器。

　　一、中国大陆传媒概况

　　中国传媒业现在共分四种：报刊、杂志、广播电视与网络。中国是一个传媒大国，拥有的传媒数量堪称世界第一。据中国新闻出版总署计财司统计，截至2002年，中国共有报纸2,137种，分属1,200家报社和报业集团，比20年前增长近10倍；各类期刊共计9,029种；广播电台306家，电视台360家，广播电视台1,300家[8]。除了中央电视台之外，影响最大的有上海东方电视、湖南卫视、湖南经济台等数家。

　　需要指出的是，发行量最多的报刊、杂志并不一定是读者最喜欢的报刊、杂志，其中不少是政府部门下达文件强迫机构或个人订阅的。由于党办杂志与具有教育功能的杂志一直被中国政府视为“教育全国人民与全体党员的重要思想阵地”（“思想阵地”是“洗脑工具”与“宣传机器”的好听说法），每年都要由中共中央宣传部（以下简称“中宣部”）与各省（自治区）层层下达征订任务强迫订阅，故此这些以思想教育为主的杂志一直是公款订阅的主要杂志。据统计，在中国2001年发行量超过100万份的杂志中，党刊占有5种（《半月谈》、《支部生活》、《共产党员》、《党的生活》、《求是》），教育辅导类占有9种（《时事报告》、《第二课堂》、《小学生时代》、《小学生天地》、《小学生导读》、《当代小学生》、《少先队员》、《中学生必读》、《中学生天地》，基本上是中国政府对中小学生进行洗脑宣传的重要工具）。工作指导类1种（《中国税务》）。这一类杂志主要通过摊派方式发行，教育辅导类主要由学校向学生摊派，工作指导类则由各地税务局向属地征税对像摊派字号（3）{[9]。这些带有教育指导功能的杂志占到23种发行量过百万的杂志中的15种[10]。

　　上述数量众多的媒体，其新闻来源却相对单一，尤其是在事关全局性的政治经济的报导，以及外交关系与国际社会的重大事件，几乎都是按照新华社所发的“通稿”[11]。这倒不是媒体本身愿意互相抄袭，而是有中国政府严格的“宣传纪律”约束。这种情况下，不少报纸都需要依靠其所挂靠的政府部门利用职权“摊派”才能找到“订阅者”，2003年下半年开始的所谓“媒体改革”，目的就是停办部份报纸，减轻政府财政负担。可以预见，中共此次整治摊派只是名义，事实上每年中共中央需要保留的3报1刊当中的《人民日报》与《求是》都是需要依靠中宣部下令硬性摊派到各省，再由各省当作政治任务下达到各地市县政府部门。但媒体数量减少后，倒是更有利于中共政府对媒体的管理。

　　这些号称“党的喉舌”的媒体几乎完全垄断了中国的信息供给－－这里需要特别指出的是，中国媒体并非平等的实体，它们之间地位的高低不是由报纸的发行量来决定，而是由政府给定的“行政级别”，而“行政级别”高低对媒体的生存具有特别的意义。这一点将在后面专门分析。

　　二、严格控制传媒的法律与政策性法规体系

　　中国的法律体系与西方民主国家有很大的不同。除了全国人大（有地方立法权的则由省人大）这一号称“橡皮图章”的“立法机构”通过的法律之外，在社会生活秩序中起重要作用的还有中国国家最高行政机关国务院制定的各种“行政性法规”。由于“宪法”要考虑一个国家在国际社会中的“形象”，故需要承认公民享有“言论自由”。但在社会生活中，宪法权利形同虚设，起实际作用的是旨在限制言论自由的各种法律与不断颁布的“行政法规”与“政府令”。

　　1. 宪法
　　在中国，新闻媒体与中国政府之间的关系一直由共产党制定游戏规则，掌握“发牌权”，新闻媒体处于受严格控制状态。从字面上解读，中国的新闻媒体与公民享有各种自由，如宪法第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十七条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”

　　但如果有人根据上述纸面规定去认识中国现状，肯定大谬不然。事实上，中国公民从来就未真正享受到宪法上规定的种种权利。因为所有的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规恰好都是严格限制中国公民享受宪法所赋予的上述自由。

　　2. 法律
　　真正在新闻管制中起作用的是如下一组法律，而且这些法律正好与宪法精神相违背。不过在中国政治生活中，这种自相矛盾的现象早已为中国人司空见惯，他们已经将这种矛盾现象当作现实接受下来，至多会说一声略带讽刺的话：“咱们这是有中国特色的社会主义”。

　　从1978年以来，中共政府一共制定了如下3组最重要的基本法律：《刑法》（1979年通过，1997年修订）和《刑事诉讼法》（1979通过，1996年修正）；《民法通则》（1986年）和《民事诉讼法》（1991年）；《行政诉讼法》（1989年）和《行政处罚法》（1996年）。上述法律与新闻活动都有十分密切的关系。《刑法》规定，“以造谣、诽谤或者其它方式煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的”，“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收卖、非法提供国家秘密或者情报者”，一律构成“危害国家安全罪”。《保守国家秘密法》（1988年5月施行）对保密制度和泄密的法律责任作了规定，但“国家机密”却被定义为一个指称范围相当宽泛的概念[12]，所以这条法律从90年代以来，成了中国政府专门用来压制对政府持批评态度的知识份子以及异议人士的“专用武器”。由于这一武器行之有效，中国政府自2002年以来准备将本来许诺享有“一国两制”之惠的香港也纳入中国大陆的法律体系，如“二十三条立法”的中心内容就是危害国家安全罪、阴谋颠覆政府罪、泄露国家机密罪与阴谋分裂国家罪。

　　3. 行政法规
　　未经正式立法，但由中国政府颁布，实际上对出版新闻行业起法律作用的行政法规有：

　　《关于严禁淫秽物品的规定》（1985年）；《关于严厉打击非法出版物的通知》（1987年）；《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》（1990年）；《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（1994）；《音像制品管理条例》（1994年）；《电影管理条例》（1996年）；《出版管理条例》（1997年）；《印刷业管理条例》（1997年）；《广播电视管理条例》（1997年）。上述这些行政法规几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理。从表面上看，上述法规似乎社会管理职能大于政治控制功能，但只要结合共产党宣传部门控制传媒的具体作为来看，就可以明白这些法规的真正意图。

　　4. 行政规章
　　行政规章主要是国务院所属广播电影电视部和新闻出版署发布的有关报刊、广播、电视的专门规章。这类规章大致包括如下几类： A. 有关新闻媒介管理的规章。如新闻出版署于1988年发布《期刊管理暂行规定》，于1990年发布《报纸管理暂行规定》，以及《关于广播电台电视台设立审批管理办法》（1996年）等。

　　 B. “保密法”规章。根据《保守国家秘密法》，国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合发布《新闻出版保密规定》（1992年6月13日），《加强对外合作出版管理的暂行规定》（1981年10月12日），《中央宣传部关于期刊对外发行问题的通知》（1980年7月26日），《中国科学院关于科技人员向国外投稿问题的通知》（1982年4月10日），《中央宣传部关于防止在文章或学术资料中泄露党和国家机密的通知》（1980年7月26日），《国务院办公厅关于严格管理对外发表统计数字的通知》（1983年3月8日），《中央宣传部关于不得在新闻报导、文学作品中泄露中缅边境贸易情况的通知》（1988年6月17日）。“保密范围”之广，令人叹为观止。

　　 C. 关于取缔、打击非法出版物的规章。主要计有下列各项：国务院《关于严禁淫秽物品的规定》、《关于严厉打击非法出版活动的通知》、新闻出版署发布的《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》（1988年），《关于部份应取缔出版物认定标准的暂行规定》（1989）；公安部与新闻出版署联合发布《关于鉴定淫秽录像带、淫秽图片有关问题的通知》（1993）。

　　 D. 有关新闻单位经济活动的管理规章。1988年新闻出版署与国家工商行政管理局联合发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。

　　 E. 约束新闻从业人员行业道德的规章。如1993年中共中央宣传部与新闻出版署联合发布《关于加强新闻队伍职业道德建设，禁止“有偿新闻”的通知》。1997年，中宣部、广播电视部、新闻出版总署等又发布《关于禁止有偿新闻的若干规定》。

　　 A、B两类主要是政治控制，C类是约束传播行业制造社会不良影响，D类是限制报纸利用行业的垄断性优势为部门利益服务，E类则是约束新闻从业人员的个人职业道德。但中国传媒业的主管官员都知道上级惩罚的底线在于政治控制，多年以来都很“自律”，因此A、B两类行政规章得到认真执行，后3类实际上从未起到真正的约束作用。

　　媒体对新闻的取舍本来应该是根据事件的新闻价值和媒体的编辑方针作出决定。这一原则在中国新闻界也获得表面上的承认，甚至成了中国政府常常宣称的陈词滥调。但实际上，《报纸管理暂行规定》规定：“我国的报纸事业是中国共产党领导的社会主义新闻事业的重要组成部份，必须坚持为社会主义服务、为人民服务的基本方针，坚持以社会效益为最高准则，宣传马克思列宁主义、毛泽东思想，宣传中国共产党和中华人民共和国政府的方针政策；传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐；反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用。”从这一条文可以看出，被中国政府赋有确切定义的“社会效益”是报纸的“最高准则”，“宣传”是报纸的主要功能，至于“传播信息”、“舆论监督”则在其次。而中国政府奉行的所谓“原则”其实很简单，即对党与社会主义有利的，大加宣传；对党与社会主义不利的，要严格禁止。前述新闻法规中的许多规定，实质上都是围绕着宣传和禁载两个方面。媒体的“宣传功能”被中共视为保证新闻传播活动为他们心目中的“善”服务；“禁载”则被视为防止新闻传播活动为他们心目中的“恶”服务。基于此，《报纸管理暂行规定》第8条明确规定了禁载内容，如“任何报纸不得刊载下列内容：违反法律、颠覆政权、反对共产党领导、损害国家利益、破坏民族团结、破坏社会安定、宣传凶杀色情、诽谤和侮辱他人等。”

5. 地方性行政法规
地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市人民代表大会的常务委员会，根据行政区域的具体情况和实际需要所制定的规范性文件。以“新闻管理”为名的地方法规至今只有一部，这就是1996年河北省人大常委会通过的《河北省新闻工作管理条例》。规范图书出版活动的地方法规共有：《云南省出版条例》（1989年）、《上海市图书报刊管理条例》（1989年制定、1997年修改）、《北京市图书报刊音像市场管理条例》（1990年）、《安徽省图书报刊出版管理条例》（1996年）等。规范广播电视活动的地方法规有《山西省广播电视管理条例》（1995年）、《新疆维吾尔自治区广播电视管理条例》（1995年）、《贵州省广播电视管理条例》（1996年）等。

　　三、法律法规的样本分析

上述各种法规与规章最主要的特点是与宪法规定的“公民有言论、出版自由”精神相悖，绝大部份内容是有关如何控制、管理新闻媒体。如一再强调“新闻事业要坚持党性原则”，“以正面报导为主”、“要考虑内外影响，注意社会效果”，其指导思想是要将新闻媒体变为彻底的宣传机构，完全无视新闻自由。在这些法律法规中，几乎看不到新闻传播主体（即媒体）享有何种权利。有些权利甚至还没有进入法律范畴，例如“新闻自由”就处于置之不论的状态，新闻工作的采访权、报导权都没有具体的明文规定，得不到任何法律保障字号（3）{[13]。

必须说明的是：上述所谓“法律”“法规”，从来只见颁布实行，不见废除。而只要不正式宣布废除，在中国政府的司法体系里，就永远起法律作用。这就出现了非常奇怪的现象：1999年某省高级法院曾以“文化大革命”中的一项由“革命委员会”颁布的通告作为司法解释的文本。

由于有关法律的规定比较抽像，只有所谓“政策性法规文件”比较具体，是中国新闻从业人员必须遵守的准则。这里列举几项在中国政府新闻宣传中一直起重要作用的“政策性法规文件“的主要内容，就可以明白中国政府制订这些所谓“法规”的主要目的：

　《中央宣传部关于新闻报导工作的几项规定》（1988年2月6日）[14]：

　　（1）、对外国元首和政府首脑的采访
　 ……要从全局出发，权衡利弊，顾及可能发生的各种政治影响和后果。对美苏两国领导人的专访，以及对其他国家领导人的专访中可能涉及的重大、敏感问题（如中苏关系、中美关系、柬（埔寨）越（南）问题、两伊战争、中日关系、朝鲜半岛局势等），新闻机构事先应将采访计划报中央外事工作领导小组审批，未经批准前不得自行决定进行这类专访。……我驻外记者商有关使馆后一般可参加采访并提问，但不要涉及重大敏感问题。对专访内容一般不承诺全文发表，如涉及敏感问题在报导处理时应商中央外事部门，或报中央外事工作领导小组审定。涉外领域授权有限，各有关新闻单位要严守纪律，不能自行其是。

　　（2）关于我领导人在国内视察活动的报导，仍应按照中央批准的《关于改进新闻报导若干问题的意见》（中宣发文“1987”9号）中的有关规定进行。新闻单位如需报导领导人的视察活动或发表中央领导人的谈话，均应按规定征得本人的同意，稿件须经本人或领导人指定的同志审阅，不能擅自处理。

　　（3）对于社会敏感问题和重大突出事件的报导，应注意有利于保持社会的安定，有利于经济的稳定发展和改革、开放的顺利进行。新闻报导中涉及的重要数字和重要情节，一定要核实清楚并须经有关主管部门审阅才能发表。……

　　上述文件确立的“新闻原则”，以后曾被中国政府每一年在不同的文件、不同的会议上以不同形式反覆强调，成为中国媒体的行动指南。只是地方报纸将对国家领导人的这一规定扩大用之于本地领导，如深圳市委书记张高丽在任职期间，除政治性禁忌之外，还有一些特殊的个人禁忌，比如因他的脸一边大一边小，笑起来嘴角有点歪，所以规定摄影记者只能从一个特定的角度拍摄，照片冲洗好后须送他的办公室交由他本人或他的秘书审阅。为了照片不满意而遭受申斥的深圳记者就有好几位。至于“敏感问题”，也由于每年的政治经济形势变化而不断增加，由于传媒负责人的“高度自律”而无限扩大。在后面的分析中，我们将看到地方政府如何利用“法律”或栽赃的形式惩治记者。

　　与这一规定配套实行的还有几个法规，专门针对新闻媒体的就有《新闻出版保密规定》（1992年6月），该条款共有4章23条，包括保密制度与泄密的查处等部份，“保密制度”一章中规定了稿件送审制度与个人向境外寄送稿件须经本单位（包括本单位上级主管单位）同意等条款，范围极为广泛。

　　这些法律规定有如一条条镣铐，中国媒体就是在这一条条精心打造的镣铐束缚下跳舞。

　　（下期待续）

　　【注释】
　　[8] “中国新闻传播业最新统计数据”，《传媒观察》（http://www.chuanmei.net），5/8/03。
　　[9] 中新社南京2002年2月22日电（记者王国安），《人民日报》2001年12月31日在头版发表署名“李长虹”的文章，标题为“报纸发行与地方保护”。
　　[10] 秦朔，“中美杂志比较研究”，《南风窗》2001年10月10日。
　　[11] “通稿”是通用稿件的简称，为中国传媒业一个政治术语。由于中国政府控制传媒，在政府认为重大问题上的新闻报导，中央政府一般是以新华社名义发布一篇新闻稿，谓之为“通稿”，全中国所有媒体关于这一问题的报导都必须按照这篇“通稿”给定的内容发表，不得超越这一范围，否则就被视为“政治错误”，受到惩罚。其余有关各政府部门的重大问题则由该部门发给记者通稿。各级宣传部门也经常以发布“通稿”的方式对新闻工作进行“指导”。
　　[12] 参见《中华人民共和国保守国家秘密法》（1988年9月5日）、《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（1990年5月25日）和《全国人民代表大会常务委员会关于惩治泄露国家机密犯罪的补充规定》（1988年9月5日）。上述法规均见《中华人民共和国保密法全书》（主编：李志东、檀文祥；副主编：刘明），吉林人民出版社1999年1月出版。该书在扉页上注明“本书仅供各级保密部门、组织、人员使用”，但其实在新华书店公开出售。以下如果再引用此书，只注明书名与出版社名，余不再注。
　　[13] 主要参考书目：孙旭培，“中国新闻法制之现状”；《中国新闻出版法规简明实用手册》，中国书籍出版社，北京，1994；《新闻法规政策须知》，学习出版社，北京，1994；《中国新闻法制的现状及发展》，载《新闻世界》1997年第3期；《新闻法通讯》，新闻法研究室编（1984～1988）；《中国新闻传播法纲要》，魏永征着，上海社会科学出版社，1999。
　　[14] 见《中华人民共和国保密法全书》，吉林人民出版社1999年1月出版。

当代中国研究

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