如果美国不理顺其财政状况,“我们就会重蹈欧洲的覆辙,甚至可能更糟,”美国众议院预算委员会新任主席、共和党人保罗•瑞安(Paul Ryan)断言——这可谓是最骇人听闻的警告。
瑞安1月初在华盛顿的一次集会上向与会预算专家和经济学家们表示,如果美国不能解决日渐沉重的债务负担,其后果将是严重的。“我们将遭遇街头骚乱、债务违约、以及所有那些丑陋的问题。”他暗指“法国年轻人朝汽车投掷燃烧弹,烧毁学校,因为法国政府将退休年龄从60岁推迟至62岁”。
目前,美国每支出一美元,就有大约40美分是借的。削减预算赤字作为共和党新星瑞安公开宣扬的使命已有数年时间。但最近几个月,华盛顿的此类呼声日益高涨,一些人表示,由此引发的财政及预算政策辩论是数十年来最激烈的一次。
风险是巨大的。如果美国政府仓促采取紧缩措施,削减力度过大,步伐过快,就有可能妨碍经济复苏。但如果政界无法就美国赤字恢复至可持续水平的步骤方面达成某种共识,风险可能会更高:这个世界最大的经济体有可能爆发一场主权债务危机。
美国银行-美林(Bank of America Merrill Lynch)的伊桑•哈里斯(Ethan Harris)表示:“美国经济目前处于疲弱期,因此我认为政府并不愿意大幅削减赤字,但我们是在玩一场危险的游戏,我们将开始为不负责任的财政政策付出代价。”
人们十分担心,如果不采取行动,投资者或许最终会因为其财政松懈而惩罚美国。这会推高企业和消费者的借债成本,迫使美国采取严厉的紧缩措施,并有可能引发社会动荡。不仅美国的AAA信用评级有下调风险,还有人认为,美国的外交事务及国防也会受到影响。美国参谋长联席会议主席迈克•马伦(Mike Mullen)去年警告,债台高筑会限制美国为军队拨款的灵活性——在他看来,这是“对我们国家安全的最重大威胁”。
直至今年1月,资本市场一直未对黯淡的长期前景做出太大反应。例如,10年期美国国债收益率尽管过去几个月出现上扬,但仍低于3.4%,接近历史最低水平。不过,越来越多的人正呼吁美国政府出台相关政策,缓解其紧张的财政状况,哪怕这意味着要向长期受到保护的老年人退休津贴和医保等政策开刀。
但在未来几个月——直至2012年总统大选,这种反对赤字的言论能否促使政策切实转向紧缩仍很成问题,原因主要有两点:政治分歧严重,经济复苏持续疲弱。
曾任小布什政府高级经济官员的菲利普•斯瓦格(Phillip Swagel)表示:“此事现在尚不急迫,但将来肯定会变得更紧要。显然,市场认为我们不是阿根廷,但我们应该发出信号,告诉他们这么想是对的,我们会解决这个问题。”
去年12月通过的减税法案则未能传递出这个讯息——该法案延长了小布什时期的减税和失业津贴措施。此举将增加8580亿美元的长期赤字,却没有做出任何未来将削减赤字的承诺,尽管支持者宣称,如果这些措施能提振增长,美国的预算状况也将得以改善。
但美国遵守财政纪律的承诺,即将迎来更多重大考验。1月25日,美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)在《国情咨文》中阐述了他在2011年的立法重点,并将削减长期赤字的措施纳入了议程。
美国政府已出台了一些相应政策。去年12月,奥巴马宣布将公务员工资冻结两年,这是对未来某一时刻有必要开始削减预算的认可。五角大楼也一直设法取得先手:上月宣布将削减每年逾5000亿美元的预算,在未来5年内总计裁减预算780亿美元。
这些措施及其它可能采取的步骤——削减政府部门的可自由支配开支、着手社保改革、设定税改框架等,都将纳入白宫将于2月中旬发布的年度预算草案。人们将重点关注这些提案的涉及范围和具体程度,并从中寻觅踪迹,了解政府对待削减赤字承诺的严肃程度。
奥巴马新经济团队的人员组成,对于财政鹰派人士而言当然是个好消息——杰克•卢(Jack Lew)任预算办公室主任,吉恩•斯珀林(Gene Sperling)任国家经济委员会(National Economic Council)负责人。二人都回到了上世纪90年代在比尔•克林顿(Bill Clinton)政府内中扮演的角色。当时,通过民主党控制的白宫与共和党控制的国会之间的协商,美国赤字得以削减。克林顿卸任时,美国已实现预算盈余。
很少有人认为,奥巴马政府会像一些著名的民主党人(例如与其关系密切的美国进步中心(Center for American Progress)的约翰•波德斯塔(John Podesta))所希望的那样,采取激进的方式,包括削减社会保障和医疗保险(Social Security and Medicare)等大规模计划,随后迅速推进税改。这种情况不太可能发生,因为它可能会让白宫同时遭受两党的猛烈攻击。
不过,卢仍然认为,奥巴马政府在削减赤字方面的决心是明确的。“我们需要得到两党的共同支持,才能解决摆在我们面前的重大财政挑战,同时推进将构建未来美国经济基础的议程。对我们而言,这意味着即使我们削减其他领域的投资,也要继续投资于教育和创新,”他说道。
共和党人却不这么认为。在去年11月的中期选举中,凭借实施财政清廉的态度和反对政府开支,共和党获得了众议院的控制权。他们设想的支出削减规模,远高于白宫和许多民主党议员认为的合理水平,而且奥巴马政府推进新刺激措施的任何尝试,都有可能遭到他们的反对。
许多共和党人丝毫不愿考虑将增税纳入赤字削减计划之中,而许多经济学家认为,增税是赤字削减计划的必要组成部分。其结果很容易变成僵局:两党和白宫互相指责,而投资者和企业越来越担心美国解决债务问题的能力。
此外,两党将被迫就财政问题进行接触——很可能会彼此作对——的最后期限即将来临。据财政部估计,3月31日至5月16日之间,美国债务总额随时可能突破国会规定的近14.3万亿美元的上限。如果奥巴马政府和国会无法达成一致,提高上限,美国将不得不关闭政府,宣布对国际债务违约——由此可能触发目前看来仍很遥远的债务危机。
许多共和党人一直坚称,提高债务上限应与他们更激进的支出削减目标相绑定。随着美国债务总额突破上限的日子日益临近,这为两党的一决胜负搭建了舞台。
奥巴马政府认为不应该将提高债务上限当做获得让步的筹码。卢表示:“我们认为,不拖欠债务是唯一值得提倡的负责任之举——而我们显然必须让国会参与进来。我们别无选择,只能提高债务上限。而趁机引发一场会严重削弱美国经济及其世界地位的危机,是一种不负责任的行为。”
国会议员和分析人士普遍预计,未来几个月,各方将达成一份有限的协议——可能只是提高债务上限,也有可能将奥巴马政府提议的部分赤字削减措施付诸实施,以及包括一些新措施。不过,尽管这样一项协定能暂时安抚美国债务的投资者,但这可能只会耽误美国解决其不可持续的公共财政,而不是拨正方向。
在截至去年9月的一年内,美国的预算赤字总计约1.3万亿美元,为有史以来第二高水平。未来几年,随着经济复苏取得进展,衰退期间采取的应急支出措施的影响开始消退,预计美国的赤字会自然收窄。
但缓和只是暂时的:因为婴儿潮一代人的退休将于今年正式启动,政府的医保和退休金计划开支预计会大幅上升。由18位成员组成的两党财政责任委员会去年12月发布的报告显示,到2025年,美国的税收将只够支付利息——预计将从目前的每年2000亿美元飙升至逾1万亿美元——和福利计划,没有余力去做其它任何事情。
报告警告称:“其它各项联邦政府活动——从国防和国土安全到运输和能源——都将不得不依靠借债。”到2035年,不断增加的债务造成的人均GDP降幅可能高达15%,意味着美国人的生活水平将明显下降。
这一黯淡前景最终有可能造成国际资本市场危机,也正因为此,由克林顿白宫办公室主任厄斯金•鲍尔斯(Erskine Bowles)和前怀俄明州共和党参议员阿兰•辛普森(Alan Simpson)领导的财政责任委员会,才会试着去做一件华盛顿以前很少尝试过的事情:制作一个解决美国预算困境的详尽模板,让美国民众和国会议员对于解决问题需要付出何种代价有一个明确的了解。
该计划建议到2020年共削减赤字3.9万亿美元,支出削减与增税的比率为三比一。该委员会提议调高法定退休年龄,削减政府医保,并限制一些深得人心的税收减免措施,例如减免抵押贷款利息的资格。
一些可能的赤字削减手段——例如征收消费或增值税,或碳排放税——因为在政治上不可行而没有考虑。因此,上述建议在该委员会获得了令人惊讶的支持率,共有11位成员支持这项计划,其中包括6名在任国会议员。尽管如此,这仍不足以促成国会就这些措施投票表决,因为那样需要至少14位成员的多数票。
辛普森与鲍尔斯领导的委员会未能获得必要的支持票数,将美国的财政命运交到了常规政治流程的手中,从白宫到参院预算委员会主席肯特•康拉德(Kent Conrad)及瑞安等国会领导人。回到欧洲债务困境的话题上,瑞安宣称:“我们和他们不一样,这也不是我们想要的命运。”
不管怎样避免这种命运——并由此开创一个美国在财政上负责任的新时代——都要求一定程度的政治和谐。但现在,尽管人们日益意识到这个问题,我们似乎仍看不见和谐的踪影。
