中国养老金结构亟待变革

在美国，老年工人们拥有消费、纳税、投资和就业四项能力及其经济贡献，正在形成老龄人口红利。而中国，由于政府控制着微薄的养老基金，包括财政专户保管的职工个人账户养老基金约1.6万亿元，没有进入资本市场。劳动者没有决策权，产权保护也不明确。在急速人口老龄化的条件下，缺乏规划，至今尚未见到老龄人口红利的迹象。 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

及时调整养老金结构，应对人口老龄化，是中国政府和社会亟待认真思考的问题。 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

“五面楚歌”

2037年中国可能存在老年赡养负担大、出生人口减少、贫困人口占比1/10、失业人口占比大、退休年龄偏小等多种社会危机

有研究显示，中国在2001年进入人口老龄化社会；2013年劳动人口达到峰值点即10亿，此后开始下降，2010年-2020年间劳动人口年均下降0.73%，约700万；总人口在2024年达到峰值点，约13.75亿；2037年老龄人口达到峰值点，约2.48亿。届时，可能存在“五面楚歌”的多种社会问题，即本文所称的“老龄社会危机”。

“一面楚歌”来自老年赡养负担大。有研究显示，中国在2010年-2037年间，剔除在校生、失业人口、贫困人口和提前退休人口后，老年实际赡养比可能不足2:1。

“二面楚歌”来自出生人口减少。1980年-2009年间中国少生育4亿多人口，出生率从20‰下降到12‰左右。应当及时将现行计划生育政策的内涵转向“有计划的生育二胎”，以改善人口结构，避免老龄人口峰值期，劳动人口陷入“背两个孩子、养一个老人和扶一个贫困者”的境地。

“三面楚歌”来自低收入人群。中国政府在2011年11月29日宣布上调国家扶贫标准线后，全国贫困人口数量扩大至1.28亿人，占农村总人口的13.4％，约占全国总人口（港澳台地区除外）的十分之一。在2005 年中国居民金融资产余额首次突破20万亿元人民币大关时，20%家庭拥有城市人民币和外币储蓄存款总值的比例分别为64.4%和88.1%，而户均金融资产最少的20%家庭拥有比例分别为1.3%和0.3%。国家统计局《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》显示：截至2011年6月底,中国城市居民家庭财产户均总值已达22.83万元，人民币金融资产中，户均储蓄存款为5.12万元,占69.4%。显然，贫困人群比重太大，家庭资产配置缺乏增值渠道，且养老资产不足，以此进入深度老龄社会，等待供养的不仅是老人，还有很多穷人。

“四面楚歌”来自失业人口占比大。在2037年中国约有8亿劳动人口（15岁-64岁），如果届时失业人口占5%，则实际就业人口减少4000万，国家老年赡养能力下降。历史数据显示：劳动人口占比常住人口的比例为80%，从业人口占常住人口的比例约为50%，约20%-30%为未从业人群，亟待促进就业和改善创业环境，降低失业率和非从业人员的人口占比。

“五面楚歌”来自退休年龄偏低。西方国家的退休年龄普遍在65岁-67岁，中国法定退休年龄为45岁（艰苦岗位）、50岁-55岁（女性）、60岁（男性），实际退休的平均年龄在53岁-55岁，法定退休年龄过早,再加提前退休问题，将老年赡养比降至不足2:1。中国应当自2013年劳动人口缓慢下降时开始逐渐提高退休年龄，制定领取全额养老金的法定年龄，禁止提前退休，奖励推迟退休。

四大问题

中国的养老金制度严重“碎片化”，面对着来自居民、用人单位、养老基金、国家财政等四个方面的潜在问题

迎接上述挑战，中国应尽早制定老龄社会发展规划，避免同期发生社会问题综合症。变革现行基本养老金政策体系势在必行。

现在，中国的养老金制度严重“碎片化”，面对着来自居民、用人单位、养老基金、国家财政等四个方面的潜在问题。

第一个问题来自居民（包括参保的外籍居民）。首先是缴费不均：目前公共部门人员不缴费、企业职工缴费，公共部门养老金待遇高于企业职工2倍-3倍；累计缴费15年，难以应对20年以上的预期余寿；缴费基数伴随工资增长不断加大，费率却呈刚性，不能下降。

其次是待遇失衡。如果基本养老金高于低工资（因残疾、失业等个别现象除外），则诱发提前退休；企业和职工28%费率与平均1362元养老金不匹配，内部回报率太低，降低企业和职工参保积极性；退休待遇提高（中央转移支付直接提高养老金）、退休时点计发水平降低（主要指缴费工资替代率），伤害参保人积极性；最低养老金增长率低于通货膨胀率，养老金实际购买力下降。

第三是由于各地养老金政策差异，居民可能选择缴费低的地区就业，支付水平高的地区参保10年后领取待遇。

第二个问题来自费率高、费基乱。目前养老保险费率为28%（单位20%+职工8%），远远高于西方国家综合社会保障税率。高费率导致逃费基现象，用人单位以薪酬分类、滥福利等手段蚕食费基，加之对困难企业的减免政策，2000年-2010年间的实际征缴率（包括税务代征和社保计征）仅为20%，导致养老基金征缴能力和支付能力持续下降，误导参保人以非法方式参与竞争，使社会保险公共治理陷入混乱局面。

第三个问题来自养老基金，即社会统筹支付水平缺乏标准（政府承诺风险），个人账户基金投资无路（养老金贬值风险）。首先，职工养老储蓄面临公共风险：1998年的城镇企业职工养老保险是国有企业改革和银行体制改革的配套措施，企业承受高费率为已退休人员支付养老金（原来由银行支付，银行即为政府出纳），挪用个人账户资金为提前退休（平均47岁）的国企冗员支付养老金，政府确保支付的是统账混淆的基本养老金。一方面，个人账户养老基金缩水，每年投资收益损失超过1000亿元；另一方面，政府在挤出养老金市场后，又加大了自身支付负担，增加后期政府的隐形债务和政治风险。其次，居民养老储蓄面临公共风险。2009年以来推行的城乡居民养老储蓄账户将面临资金贬值和被基层政府挪用的风险。目前，实账运营的养老基金约有1.4万亿元人民币（社会保障储备基金9000亿元，企业年金3000亿元，养老保险个人账户委托投资基金2000亿元），约等于美国养老基金的1.16%。

第四个问题来自国家财政，即养老金预算缺位、公务员逆向参与。首先，目前，依赖政府部门当期预算，缺乏人民代表大会监督，社保部门混账支付养老金，中央财政补贴不断增加（从几十亿元到数千亿元），2006年达到养老金支付的35.6%，部分欠发达地区已超过50%。

其次，面对欧洲政府债务危机和高福利问题，有人认为政府的福利支出过高会重蹈欧洲国家的覆辙。其实，2010年中央和地方两级财政养老金补贴为1910.35亿元，占2010年全国财政收入（83080亿元）的2.3%，占同年GDP（397983亿元）的0.48%，不足西方国家的十分之一。

再者，公共部门（机关公务员和公益类事业单位）养老金全部来自财政预算，2008年的预算支出为1873亿元，2009年为2141.36亿元。伴随劳动人口和纳税人口不断减少，公共部门养老金转向个人储蓄、政府补贴和市场融资的三分法是必然出路。

三大挑战

推进养老金结构调整、建立养老基金安全投资机制和国民基础养老金待遇的测算和调整机制

中国养老金改革面临三大公共治理的挑战。第一，推进养老金结构调整，一要完善社会统筹的互济功能和政府责任，建立国民基础养老金制度，以克服老年贫困；二要打造个人账户的储蓄和市场融资功能，以改善老年生活。

第二，按照“三分法”建立养老基金安全投资机制，三分之一养老基金用于保守投资，包括大额储蓄和理财财产；三分之一养老基金投入社会基金（如英国环境与社会发展基金），即将优质国家项目向养老基金分配的渠道；三分之一养老基金投资股票市场，在长期投资中获得创新企业的利润和追求较高的收益；由此保障养老基金相对稳定和安全的收益。

第三，建立居民征信系统，在完善社会保障权益记录的基础上建立居民档案，由此建立国民基础养老金待遇的测算和调整机制，建立居民征信管理制度，确保国民基础养老金发放有方，避免经办机构和居民勾结榨取养老金。同时，政府要以“一个委托人”的资格出现（财政部门、社保部门统一），委托具有全国网络和窗口的大型商业银行托管养老基金，同时提供账户和窗口服务，做到国民基础养老金属地支付（人在哪里生活，即按照当地水平领取基础养老金），个人账户养老金方便异地携带和转换受托人。

两架车

国民基础养老金为“公交车”，在于克服贫困；个人账户养老金即为私家车，用于改善个人生活

社会统筹和个人账户是两条道上的两架车，一是公交汽车，另一个是私家车，各具功能，不得混淆。国民基础养老金即为公交汽车，其作用在于克服贫困。应当按照公共品的原则规范养老金税费征收，税率在2010年约为社会平均工资的6.82%（从60岁开始支付），2035年升到12.79%；当领取年龄为65岁时，税率将从2010年的4.49%升到2035年的9.30%；财政支出占比从2010年的5.91%升到2035年的19.00%；GDP占比将从2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果税率为10%，企业税率应为7%，个人税率为3%。中央政府支付基础养老金（可适度奖励纳税费贡献较大的人群，可鼓励高收入人群放弃领取基础养老金）的水平，应当是地方居民家庭人均消费支出的40%-50%，GDP占比控制在4%-5%区间。

个人账户养老金即为私家车，用于改善个人生活。应按照准公共品的原则，建立全国居民通用的个人养老储蓄账户，规范个人养老储蓄、用人单位职业养老金、政府养老补贴和对养老储蓄的税收减、免、延政策。

规范养老金受托人制度，规范养老金市场，建立确保养老基金保值增值的社会发展基金（借鉴美国政府债券、英国环境与社会发展基金、澳大利亚超级年金信托账户的经验），实现养老基金投资策略的三三制（30%以上购买理财产品、30%购买社会基金、30%以下购买股票），建议全国社会保障基金理事会管理40%养老基金，并经营社会发展基金，确保养老基金保值增值；优秀的企业年金投资机构管理60%养老基金，以具有竞争力的风格和业绩取得社会的信任；建立具有权威性的养老基金监管机构，完善养老基金信息披露制度和促进居民养老基金风险教育工作。

民生保障不是发放短期补贴的福利社会，需要针对社会问题制定科学的社会发展规划和公共政策，确保国民的基本生活处于安全状态。人口老龄化是不可逆转的社会现象，政府惟一能做的就是尽快启动养老金结构改革。

来源:财新网

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