“政府不能把自己看成出纳”

社保改革必须解决的四个问题

作者:杨燕绥 发表:2013-05-06 05:55
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“七个保障”的共识

我国社保体系建设的改革,涉及四个必须解决的问题。

一是对“什么是社会保障”达成共识。如果国家把社保理解成扶贫,不让人饿着、冻着,政府把自己看成一个出纳,哪儿穷了拿点钱就完了,中国永远不可能有社保体系建设。

社会保障是国家抵御公民社会风险、保障公民基本生活安全的制度体系,这个概念是由1952年国际劳工组织102号公约达成的共识,它包括七个保障:生有所育,病有所医,老残有所养,失业有所帮,灾难有所救,伤有所疗和住有所居。

要让公民感知到生活在这里是安全的,这有三个条件,理论上叫“三圈理论”。

第一个条件是国家要政治民主。它有两个要素——产权明确和分配公平。这是理念问题。

理念之下的路径是什么?把社会保障纳入国家理财战略,使整个经济社会理性发展,对七大风险进行社会保障制度设计。这些事情是一个出纳解决不了的,需要一个非常好的设计师,使国家在经济发展的同时,在人和自然、老人和年轻人、穷人和富人中保持一种平衡。这是第二个条件。

理念和路径问题都解决了,第三个条件才会自动而生——社会和谐是社会保障的目标。

如果三个问题都顺了,那么三圈就会靠拢,我们的公民安全感会非常强,这个社会就是人民希望的社会。

对这些问题要达成共识,需要立法。

从居民档案做起

有了法律之后,社会保障针对的七项都需要非常精确的风险描述、财务测算,在这个基础上做政策设计,这就是社保政策,政策就是执行方案。

但是,要对这七大风险进行准确的风险描述和预算,需要社会建设,需要居民档案,要知道有多少人。

中国现在基本上数不清人头,我们的统一口径是户籍所在地人口、常住人口,剩下的是流动人口。但流动人口跟前两个又是重复的,地区之间是交叉的。双口径,人又在流动,没法准确。追着屁股数脑袋,能数得过来吗?

人口普查是统计身份证,但身份证并不准确。身份证后面的档案是死的,因为没有和老百姓的互动机制,死档案只能算文件,活的才能叫档案。这个问题不解决,风险描述和测算都很难做,数据不知道去哪儿找,有数据了又都不可信。

社会建设要从哪儿做起?要从居民档案做起,先数清人头摸清家底,再分清好孩子、坏孩子,穷孩子、富孩子。对好孩子要进行审慎人管理;对坏孩子要限量管理;对穷人要激励他去工作,给一定补贴;对富人要收税,给他发展环境。这才能科学地设计社保政策。

当然,搞居民档案是一个极大的挑战。

找钱、管钱、发钱

把风险问题描述清楚也测算好了,就找钱、管钱、发钱,这叫资金和基金管理问题。

首先是找钱,社保找钱有5个工具——税、费、储蓄、市场融资、社会捐助。

五个工具最早是“费”——俾斯麦的方式,主要是企业成本。但把社保的成本全部加到企业身上,企业怎么生存?这是杀鸡取卵的办法,走不长远。

到了后来罗斯福的方式就是征税,这时企业的负担就减轻了。但税是公共品,大家都可能去搭便车,所以又加入了自储公助,有能力自己要存储一点,自己的账户谁都有积极性。

这三个方式不单是在存量上下功夫,还可以在时间价值上下功夫。过去的二十多年,美国的养老基金从0.7万亿美元升到17万亿了,哪里来的?因为美国的养老金都是个人的,政府只给老遗残保障吃饭,剩下的401K都是个人账户,个人把养老金委托给机构投资者,相互竞争,取得收益。

最后社会捐助。中国现在是最好的推行社会捐助的时机,因为过去20年一批事业有成者是有原罪感的,社会捐助让他们的原罪感有一种释放。还有一批贪官污吏,这些人也得“释放”。

接下来怎么管钱。是用现收现付的方式还是积累的方式?这是由人口结构决定的。年轻人多老年人少,可以用现收现付方式。年轻人少老人多,就必须要积累。老人为自己老年存点儿,等患病和年老再跟年轻人要点儿,必须走二元结构,前一元是社会统筹,后一元是个人储蓄。

现收现付要按财务制度科学化管理,不能挪用、跑套滴漏。现在有人对个人账户没信心,是对腐败和管理能力没信心。我觉得这是远忧和近虑的战略问题,远忧大于近虑,未来两个年轻人养一个老人时,统筹账户做得再好都没出路了。

再说怎么发钱。是会哭的孩子有奶吃,还是建立一个好的机制使保障待遇给需要的人?得建立一个跟人们的劳动收入、人均收入水平、社会消费支出、财政的收入和赤字、GDP、生产成本等等相关指标挂起钩来的支付制度。这也跟社会建设是联动的,给谁不给谁,什么时候给什么时候不给,什么时候升什么时候降,都得弄清楚。

从社保号走向服务型政府

最后,服务管理的问题。

这还是跟社会建设有关。在居民档案的基础上,得有一个核心档案,然后一卡通、一站式的服务。

核心档案是哪里?社保号。因为社保号背后的档案是需要老百姓和政府互动的,每年都要核对缴费年限、缴费基数——这些跟老百姓将来的待遇是挂钩的,是他自己的事儿,他有动力互动,而公安管的身份证是不互动的。

在西方国家,社保号替代了身份证号,它后边的档案是活的,每年必须更新,不更新自己有损失。这不是追着屁股数脑袋,是脑袋指挥屁股。

以这个档案为核心,建立一个信息共享的居民社会档案,这样才能做到所有七大风险的预算、发放都是有效的。

一卡通的执行系统是服务型政府,服务型政府的执行能力就是这样来的,这是服务型政府的改革切入口。

所以,这些问题——背景和时间表,概念和共识,风险和政策设计,找钱和管钱,执行和服务系统——同步前进才可能构建社会保障体系,缺一不成。社保体系做起来,也带动中国转变发展方式,政府走向服务型政府。

来源:南方周末

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