【看中国2013年08月18日讯】钱少了不行，地方支出解决不了；光给钱也不行，得让地方自个儿收，降低对中央的依赖。这两条必须都满足，中央只控制必要比例。
南方周末：作为参与了1994年分税制改革的人士，你如何评价那次改革？
许善达：1994年分税制改革，我认为是符合当时的实际的。当时谈不拢的事情，是靠政治智慧渡过难关的，最后的效果是非常好的。朱镕基同志的决策体现了政治智慧，这不是每个人都有的。
当时改革雷厉风行是逼得没办法。中央财政收20%多，地方财政70%多，中央已经没有钱了，中央财政依赖地方政府，当时的财政格局已经影响中国的政治经济体制了，不改不行。
党内先开了政治局会议，决议要改事实上的财政承包制为分税制。地方省委书记不能说不改，对方案有什么要求可以谈。最后的方案和最初的方案变化很大，基数变了，很多细节都变了，最后事情决定下来，都是镕基同志拍板。
当时为了分税制，工作团去了16个省。我去了15个，只有安徽省没去。到各个省去，介绍分税制方案，在税制改革（主要是在第二产业实行增值税）的基础上，保地方政府财政收入基数，今后增值税的增量中央多拿。中央地方75∶25分成，中央增长的部分1∶0.3返还地方。把这些政策一个一个跟省里谈。
地方政府要考虑地方利益，中央政府拿增量它不反对，但是要考虑利益怎么能多一点。各个省份不一样，一个一个谈。比如新疆资源税归地方，但跟广东谈就没有资源税的问题。但有的省说，别75∶25了，五五分成或者直接给我——这个就不行，全国统一增值税分成的比例。
南方周末：为了推行分税制，采取了怎样的改革策略？
许善达：比如保基数。财政部税务局和地方对账，看基数是不是保了，甚至还让一点，让他觉得占了好处。
存量给地方让了好处，但增量值才符合我们的目标。时间越长，增量的权重会越来越大，存量权重越来越小。增量框架设置得比存量合理，也就是说合理的部分越来越大，不合理的部分越来越小。
甚至在改革的过程中，也曾让不合理的部分更不合理，比如本来你拿多了我拿少了，但是为了让你同意增量的方案，我愿意在存量上让更多。付出这样的成本，换来增量的方案。
假以时日，合理部分成为主要部分。1992年的基数是2600亿，1993年的基数是3600亿。一年多让1000亿，对财政部来说是割肉。但增量的75%是中央的，这样算，就没问题了。
要降低地方对中央的依赖
南方周末：在这个框架下中国经济连续增长多年后，由此形成的财政结构有什么问题？怎样的结构比较合理？
许善达：1994年税制改革和分税制运行二十年了，非常成功。已为全世界公认。中央摆脱了对地方财政的依赖，逆转成地方需要依赖中央了。但现在地方对中央的依赖又太高了，支出的40%要中央给钱。省长要干什么事儿，花钱40%要等财政给钱，中央不及时给，这事儿就干不成了。我认为地方80%的收入自己收，20%依赖中央，这样的格局比较好。
地方依赖中央的比重高，对省长履职不方便。我觉得，收入占到他支出的80%左右比较合适。地方收100%甚至给中央交钱不行，中央还是要有给地方一定的转移支付，但比重不能太大，占地方支出的20%左右为宜。
自己收的钱如果能到80%，地方政府才能正常运行。比如1月份要干个重要事儿，即使中央转移支付没有到账，自己的收入也能调剂使用。
南方周末：地方40%以上的支出依赖于转移支付，有哪些问题？会怎么改革？
许善达：现在总的转移支付量太大，在总的转移支付之下，专项转移支付又太多。
这一点，中央已经明确了，要求财政部等有关部门研究现在的专项转移支付有多少，要把专项转移支付变成一般性转移支付。不要管他花钱干什么，只要说这个职能是你的，我把钱给你，你自己安排。
另外定下来的是中央要增加支出责任，但责任到多少得一项一项研究，这个还在研究。
南方周末：在支出责任与组织收入方面，目前存在哪些有待改革的地方？
许善达：中央地方支出责任在很多方面不规范。
一般来说，跨地域的事项要中央支出，比如江河治理、食品安全等。法院、检察院经费可以由中央支出，可以减少他们对地方政府的依赖。
在收入方面，相对而言，地方税种弹性比较大，自由裁量权运用的比较大。
现在经济增速放缓，为什么国税增长速度慢、地税增长快？原因之一是地税受省长、市长、县长的约束大。我需要钱，你想办法给我收。地税局在收钱上，打擦边球。比如说，企业所得税可以分季度预缴，但是缴多少呢？如果收入形势好，预缴少一点，要是收入形势不好了，预缴多一点，明年4月给企业退一点。这都是合法的，算是擦边球。但如何运用，空间是不一样的。
国税为什么增长得慢？跟增值税管理严格、不敢收过头税有关系。
国税局属于中央，还是不一样。地方政府不能随便让国税局把增值税给改了。1990年代有的地方长官干预国税局实行统一的增值税，为了地方利益损害全国利益、中央利益和其他地方利益，被依法处理了。慢慢地，现在地方政府知道，增值税的政策，有问题可以向中央反映，地方还是少干预。
南方周末：很多人认为分税制的问题在于省以下没有落实分税制，你怎么看？
许善达：我不太赞成这个说法。
省以下就不要像中央和地方一样分税。县乡里有什么税可分呢？我国经济发展，越大的企业越往大城市走。把农业税、个体户的税、小企业税减了，乡里有多少大企业，还有多少税能收？越往下，按照税种划分收入的比重会越少。县里的开支要依赖省里的拨钱。绝大多数的乡，基本无税可分。只有极少数特别发达的乡，能够跟县里分。
我认为省以下实行完全的分税制，是不可能的，绝大部分省和市、市和县、县和乡都按照税种来划分收入，这是做不到的。不是没分好，是不可能分好。现在有一种建议，由省和市区、省和县直接分税，取消市和县分税制，简称“省财政直管县”。一些地方搞了很多年，似乎尚未被地方政府认可。另外有一种建议，取消乡一级财政，实行“乡财县管”。我认为全国绝大多数乡可以实行。
国外，县政府里的支出责任很小，比如发达国家社保体系是联邦政府的，和县没关系。中国的县的支出责任要大得多，比如农民看病的钱社保部分就得县里拨。所以县自己收那一点肯定不够，必须上面拨钱。
南方周末：有人提出了调整增值税分成比例的改革方案，你如何看待？它是否符合改革的方向？许善达：调整增值税的分成比例这个方案不好。虽然给地方钱了，但这个钱不是地方政府征收的，因为增值税是国税局收的。如果75∶25改成五五分成，地方收入更多了，但这个钱还要依赖中央财政。
而且这一改，返还数都得改。不管怎么改，地方政府对中央政府的依赖程度没有减少。
收入是一回事，谁来收是一回事，这两个不是等价的。地方政府必须收到一定规模，转移支付的比重不能太大。
同样多的钱，不能光靠转移支付。你光给我钱不行，我得自个儿收。钱和谁来收，有关联，但是不能互相可替代。钱少了不行，我的支出解决不了；我自己组织收入太少了，都依赖中央也不行。这两条必须都满足。
财权里包括征税的权。以前讲财权和事权匹配，有问题，但只讲财力和事权匹配也不行。财力必须和一部分财权有一定的匹配，这才是分税制改革正常运行的原则。
南方周末：许多人认为营业税改增值税将是财税体制改革的突破口，你怎么看？接下来会如何改革？
许善达：营业税改增值税非常重要。抛开税制改革对经济的影响不说，就营改增对分税制的影响而言，如果没有配套措施，营改增会大大地加剧目前地方对中央财政依赖程度过高的问题。营改增的战略已经付诸实施，现在必须解决的问题是如何解决分税制不得不改的问题。而最主要的是要减轻地方政府对中央的依赖程度。目前对于需要解决地方税体系中的主体税种问题已经形成共识。
营改增也不是一步到位的，也是分年的。现在营改增部分100%归地方，原来的增值税仍然实行75∶25分成。这种格局肯定不能长期维持。同一增值税，两种分成制度，当企业在资本市场上进行重组的时候，新企业增值税的分成比例如何确定？如果有制度允许的弹性空间，其结果一定是更多的增值税收入会纳入100%留给地方的制度，中央收入就会流失。
营业税改增值税和现行增值税实行统一分成，地方政府要承受收入损失，更加依赖中央财政了，和现在的方针（减少地方政府对中央财政的依赖程度）相悖，现行分税制就必然不可持续。因此，必须在营改增并实行统一分成比例的同时建立地方税体系的主体税种。
地方税主体税种的方案建议很多，我建议把目前的消费税从生产环节转移到零售环节划归地方政府作主体税种，车辆购置税并入消费税。这个方案比较有效而且可行。从一些品目（比如汽车、摩托车）开始，让地方税务局在零售环节征收消费税。
现在虽然还有很多困难，地方税务局还是有能力在零售环节来收。
为什么消费税要由地方政府在零售环节征收？除了解决分税制所需要的地方税体系主体税种以外，还可以有三项改革红利：一是可以给地方政府下放征税的权力。因为零售环节已经退出产业链，在税目的确定、税率的调整上，地方政府作出一些中央授权范围内的调整，不影响其他地区和中央的收入。二是生产环节税收收入比重减少，而消费环节税收收入比重提高，可以减少地方对投资生产企业的刺激，而增加地方扩大消费的刺激。三是零售环节的消费税可以实行价外税，有利于压缩税务机关执法随意性，提高纳税人税收法治意识。这对整个税制和分税制运行很有好处。
