清政府首先將乞丐編入地方保甲組織中，主要有四種辦法：1.選立丐頭為管束之人，2.查造丐戶牌冊，3.驅逐少壯乞丐，4.設立棲流所，安置老幼乞丐，禁止散處。
各縣有管理乞丐之人，曰丐頭。丐頭本身也是乞丐，但他是官方指定的保甲長。其人選由棲止地段的民戶保長推薦，也可由管轄地段的衙役指定。乞丐的保甲冊牌，冊名為「丐頭循環冊」，列有丐頭姓名，管理乞丐人數、年齡、籍貫、體貌特徵和棲身之所。這相當於今天的戶籍手冊。由於乞丐成員經常變動，所以在這個循環冊上還須寫明舊管幾人，新收幾人，開除幾人，實有幾人。
此外，冊上還註明各坊乞丐只許在那些範圍內行乞，不許硬索強討，並不得走出指定行乞圍，到別處乞討滋事。另外冊上還規定對乞丐的「考核辦法」：近日有無為匪，丐頭必須責令稽查，隨時向地方政府管理人員稟報，如果某丐有不法行為，立即提丐頭責問等。對於外來新丐，各坊不得容留，丐頭必須報官，官方發口糧送回原籍。丐頭循環冊還須每月月終送縣倒換。
清代對於少壯乞丐的管理辦法是，不得入住棲流所，問明籍貫，報官送回原籍，送回原籍後，強迫他們勞動就業。
由於中國人多地少的結構性失業，加之災害和戰爭造成的失業，成為流民和乞丐的主要來源。一部分失業人口前往城市謀生，造成城市人口的過快增長；一部分兼業手工業者在農業生產淡季時失業。
為了消除無業遊民，晚清政府一方面繼續採取一些傳統賑撫政策，如發放「恩賞米石」，收養老弱病殘等喪失勞動力者、設立粥廠，收留災荒與戰爭性無業遊民；另一方面，清政府採取了一些更具積極意義的措施。清末在「振興實業」的口號下推廣「工藝局」，就以解決流民問題為宗旨，「收養貧民，教以工藝」，為乞丐流民創造自食其力的條件。
中央及地方各級工藝局所的開辦，改變了封建政府傳統賑撫政策下的救濟模式，使單純的、臨時性的救濟向複合型的、長遠性的教養模式轉變。各級工藝局所的工食與經費是封建政府用於賑災救濟經費的轉化。
雖然技術傳習性質的工藝局使一部分原來在傳統經濟模式中的，隱性失業人口在手工業與機器工業的互補中實現了再就業，但無業遊民問題的根本解決有賴於工業化的高度發展而創造更多的就業機會，形成的對勞動力的「拉」力。因此晚清的政府救助行為雖能在一定程度上緩解十分嚴重的無業遊民問題，但難以從根本上予以解決。到了民國初年，城市的乞丐非但沒減少，反而日漸增多。
