北歐國家的廉潔官場
在這裡,腐敗的定義是:公務員濫用職權,以權謀私。這類現像在北歐三國芬蘭、冰島和丹麥是極為罕見的。芬蘭人認為,健全社會的一個重要標誌就是政府官員的誠實可靠,不能讓任何人和任何部門有超級權力。
有一次,記者到冰島出差,碰到一位去冰島開會的芬蘭環保署的處級官員。會議為期3天,但由於她是第一次去冰島,所以她想在冰島多呆一天觀光旅遊,而所需的旅館費等都需要自掏腰包。「政府只報銷開會期間的住宿費。」她說這句話時,神態自若,毫無抱怨的意思。
禁止收受和索要禮品
透明與公開是北歐國家政府的一個主要原則。芬蘭、冰島和丹麥的公共部門一切公開,所有檔案都對公眾開放,接受市民和媒體監督。公共機構對社會透明,公務員崗位向每個人開放。
芬蘭年輕人從大學畢業進入公務員體系後,最重要的就是弄清「腐敗」的界限,即接受禮品或受請吃飯的上限是什麼。流傳最廣的一句話是:「公務員可以接受一杯熱啤酒和一個冷三明治,但如果喝上葡萄酒,那就危險了。」在接受禮品上,法律規定公務員不能接受價值較高的禮品,根據物價指數該標準時有變動,大概是 20歐元左右。
丹麥的公務員曹本搞過一段時間的人員招聘工作。他說:「沒有人因為找工作敢行賄,也沒有人敢受賄。為什麼?我們認為搞權錢交易是可恥的。同時也有嚴格的處罰措施。如果你敢受賄,搞權錢交易,你十有八九會被開除公職。因受賄而丟工作,不划算。」
丹麥官方代表團絕對禁止收受和索要本國駐外機構的禮品。接待外國代表團來訪時,丹麥方面嚴格按規定辦事。在丹麥外交部工作的安德森說:「有的國家代表團訪問丹麥時,有時要求超規格接待,我們一般不接受,因為這是規則。我們要保持平衡,否則,媒體會批評我們慫恿腐敗。」
因公出差規定嚴
丹麥對公務員的差旅費有嚴格規定。為了防止公務員公私劃分不清,丹麥政府各部委、議會、軍隊等部門均設有專職的管理人員,負責替出差人員通過旅行社訂購旅館和車船票或機票。如果是偏遠國家,旅行社無法從丹麥預訂,出差的公務員可以自行解決。在歐洲一些國家,旅館是提供早餐的,所以丹麥給公務員的出差伙食補助是每天最多200克朗(目前1美元合6.6克朗)。除了伙食補助,丹麥還每人每天補貼約100克朗。如果只出差一天,則按小時補貼,每小時約10克朗。公差人員只能坐公共汽車。如果出差地沒有公車,出差者可以坐出租車。丹麥為了體現公務員的平等性,除了首相、副首相、各部大臣、議會主席外,其他人的住房、乘車、乘船標準都一樣,也就是說坐飛機只能坐經濟艙。
計畫外的出訪不能去,人家出錢也不行。丹麥司法部的朋友尼爾斯說:「官員利用考察的名義,出國遊玩。這在丹麥是絕對不允許的。我們每一個部委都在當年制定下年度的國際合作計畫,計畫外的外國來訪團組是不接待的。即使接待,也只能介紹一下情況,不會提供交通工具,也不會請來訪者吃飯,因為沒有這方面的預算。如果外國官方機構邀請未列入計畫的丹麥官方代表團出訪,我們一般會婉拒。丹麥官方代表團出訪經過第三國也有嚴格限制,總的原則是不能在沒有公務活動的國家過夜,除非當天沒有飛機、輪船或火車。」
對於因公出差,芬蘭各部門每年也都有固定計畫,出差目的、期限和報銷數額都有規定。部局級高官出訪,因為涉及重要政務,都要總理或議會批准。但公務員一旦獲准出差,差旅費標準就很高。他們自離開家門去機場開始就算出差,開始領取出差補貼。到了目的地一般都能住四星、五星的旅館。在住房方面,公務員沒有特殊的優惠條件,住房條件基本跟普通人一樣。
監控腐敗有高招
丹麥的廉政機制中,財政部發揮著十分重要的作用。財政部掌控金錢。每個部的預算都得財政部認可,而且要送議會財務委員會批准。財政部把錢分給了各部委,到時候還要檢查你怎麼花的錢。丹麥沒有設國家人事部,人事編製主要靠財政部掌控。丹麥某部的人事處長告訴記者:「在丹麥,增加編製是非常困難的。如果你要增加人員編製,你得給財政大臣寫書面申請報告,寫明理由。為什麼找財政大臣?因為他得給你的新僱員發工資。你設法打通他的關節?門兒沒有!因為他也受到議會、媒體等的制約。他可不想為了給你走後門丟飯碗。」
丹麥議會設有審計署,負責審計各部委的資金使用情況。丹麥議會規定審計署可以直接獲得各部委、機構的賬號和公司的信息,審計署代表議會實施審計工作。記者在審計署的朋友克里斯滕森對我說:「我們審計署有三大任務:第一,審計國家機構的表現,因此叫『表現審計』。第二,進行財務審計。我們的第三大任務是賬目和審計方面的諮詢。審計工作做好了,就能在很大程度上防止和抑制腐敗。」
大檢察官發揮獨特作用。丹麥議會設有一個大檢察官,其職責是代表議會監督丹麥的文職和軍職機構或官員。這個職位是北歐國家獨有的。大檢察官不是議員,但必須是法律專業的畢業生,由議會選舉產生。議會制定大檢察官的活動規定,但他在行使職權時,議會不得干涉。他的權力大於大臣,但不超過法官和法院院長。任何人都可以向他申訴任何丹麥官員。一位法律教授對我說:「大檢察官在丹麥很受尊敬,因為他為防止官員腐敗、保證社會公正發揮著獨特作用。」
靠監督機制保持清廉
輿論監督也很有效。北歐國家的媒介從業人員的素質普遍較高,他們形成的媒介輿論對防止官員腐敗起著重要作用。
北歐國家投訴舉報機制相當健全。丹麥的警察訴訟委員會就是範例之一。1995年前,丹麥警察局內部設有糾察處。1995年,丹麥議員認為,警察不能自己監督自己,必須實行他律,所以在當年取消了糾察處,在全國各地警區設立了由議員、群眾代表和律師組成的警察訴訟委員會,負責處理訴訟警察案,有權決定對警察瀆職及其他違法行為進行調查。
議會也有監督職責。在芬蘭,根據《部長責任法》,如果各部委官員有不合法行為,就會受到議員指控。如果憲法委員會最後認定其違法,則把該指控提交到特別高等法院。
行賄受賄者處罰嚴厲
在北歐國家,公務員作為一種很受歡迎的職業,社會地位較高。在這樣一些人口不多的國家,一名公務員如果因腐敗受賄被揭發,就會被從整個工作、社會生活圈子中剔除,代價高昂。由於機制健全,加之人員素質高,工資水平較高,丹麥、冰島和芬蘭很少有官員行賄受賄。行賄受賄在芬蘭受到的懲罰以罪行嚴重程度劃分,從一般性罰款到判處最高達4年的監禁。公務員接受金錢、珠寶、家用電器、特殊(低利息)貸款、免費旅行等都可被視為接受賄賂,甚至接受榮譽頭銜和有關部門的推薦也可能被視為受賄。公務員如果被指控受賄,罪名成立,將立即被免職。
曹本告訴記者:「在丹麥找到一份公務員工作是很不容易的,大家會百般珍惜它。但是一旦你的腐敗行為被揭露,對不起,我只能開除你,否則你有可能影響他人。如你有金錢問題,你還必須退還贓款,有時還要酌情加倍處罰。」
曹本還說:「當然,他還有重新做人的機會。丹麥有關法律規定,僱員的原單位不可把僱員在本單位犯的錯誤透露給僱員的新單位,否則僱員的工會會向他的僱主索賠10萬丹麥克朗,因為該僱員可能會找不到新的工作。這是給人重新做人的機會,不能再懲罰別人一次。」
環球時報
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