晚清變局叢談
編者按在不平等條約體系下，清政府設立總理各國事務衙門，這標誌著中國開始仿照歐洲國際關係體制來處理對外交涉事務。相對於以往的「朝貢體制」，這無疑是一個巨大的轉型。但是，總理各國事務衙門作為一個專職外交機構，未能將事權完全統一，許多外交權力仍掌握在封疆大吏之手(這不能不說是一個重大的缺陷)，所謂的「北洋系」，即得名於此。
提起「北洋」，人們自然會想起「北洋水師」、「北洋政府」、「北洋軍閥」(甚至中國第一所大學「北洋大學堂」)等一系列與清末民初政治緊密相聯的詞彙，足見「北洋」對近代中國政治的影響之深。而清王朝的覆亡，與其一手打造的「北洋系」卻大有干係，這種歷史的諷刺，的確令人深思。
清政府力圖將對外交涉侷限在「地方」
事情的原委，不能不從中國傳統觀念說起。中國向以自己是位於「天下」之中、文化最為發達優越的「華夏之邦」自居，四周都是文化、制度遠不如中國的「蠻、狄、夷、戎」，中國是「天下共主」，而周邊各國都是中國的「藩屬」。在這種「宗藩」關係中，中國皇帝是「天子」，有「德化蠻夷」、「涵養四方」的責任，藩屬國要到中國來朝貢，藩屬國立新王也要經中國皇帝冊封。在鴉片戰爭之前，中國沒有西方意義上的外交觀念，自然也沒有專職外交機構。在傳統關係中，對外的交往就是「宗主」對「藩屬」的管理，所以管理對外交往的機構就是「理藩院」。總之，當時只有「理藩」而無「外交」。
鴉片戰爭開始後，清政府不得不與英、法等國打交道，雖然中國打了敗仗，但清政府「天朝上國」的觀念和面子還很強，仍視此時的西方列強為傳統「狄夷」，不屑也根本不想與之「外交」，所以每當有中外交涉事件，朝廷總是因事隨時擇人辦理，沒有專門機構和專人負責。中英簽訂了不平等的《南京條約》後，中國被迫開放五口通商，中外交涉遽增。「五口」成為外國人從事各種活動的法定地點，也是中外交涉的法定地點，清政府於1844年設置五口通商大臣，處理這些地方的中外交涉事宜。
傳統的體制開始打開一個小小的縫隙。由於這「五口」都在南方，廣州歷來是對外交往較多的地方，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任。但隨著上海的開埠，外國人的活動重心向北移動，因此從1859年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任，如李鴻章任江蘇巡撫時就兼任通商大臣。設立五口通商大臣，其目的是將對外交涉侷限在「地方」，不讓外國人進京，以符中國傳統體制。在清政府的觀念裡，中國仍是「天朝上國」，那些「蠻夷之邦」只能與中國的地方政府打交道，而不能(因根本無資格)與中國的中央政府打交道。
為了進一步打開中國大門，英、法又發動了第二次鴉片戰爭。這次戰爭又以中國慘敗、簽訂不平等的《北京條約》而結束，英法等國取得了公使駐京的權利。對清政府來說，這可謂體制上的一次巨變。為了適應這種變化，恭親王奕盉等於1861年初上奏「請設總理各國事務衙門」負責對外交涉事宜，朝廷頒諭同意「京師設立總理各國通商事務衙門」，比奕盉等人的奏請多了「通商」二字，奕盉於是再次奏請在鑄造關防時，略去「通商」二字，遂改名為「總理各國事務衙門」。
另外，在列強的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸，長江以南由原來的5口增為13口，長江以北新開牛莊、天津、登州3口。清政府於是將原來的五口通商大臣改為「辦理江浙閩粵內江各口通商事務大臣」，設在上海，後來演變成為南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新設「辦理牛莊、天津、登州三口通商事務大臣」，後來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是為「通商」而設，若依朝廷本意，連總理衙門前也要加「通商」二字，反映出當時把「夷務」與「通商」看成一回事的觀念，或者說仍想保持與「狄夷」只有「通商」關係而無外交、政治關係(因其無資格)的名分。
直隸總督在清政府外交體制中的地位的確立
南洋通商大臣從設立之初即由蘇撫或江督兼任，因此蘇撫或江督在清政府對外交往體制中佔有一席之地。而北洋通商大臣在設置之初則是專職，專辦洋務兼籌海防，而直隸總督不兼北洋通商大臣，因此從體制上說此時直隸總督與外交無緣。由於與北京近在咫尺，再加清廷仍是儘可能地將對外交涉活動侷限於地方，所以北洋通商大臣在天津設立之初就參與了國家外交活動。例如，從1861年到1869年這9年間，清政府與一些國家簽訂了十餘個條約，而三口通商大臣崇厚參與了其中9個條約的談判簽約，並且簽約地都是天津而不是中國的首都北京，有些國家原派代表到了北京，清政府仍堅持要他們到天津。
各國外交人員只能在中國的「地方」、並主要是與「地方官」打交道，明顯不合國際慣例，引起各國強烈不滿，一再要求進京。但清政府為傳統觀念所囿，一直堅持與各國的交涉只能在國門天津而不能在國都北京進行。若想進京交涉，必須先在天津等候，由三口通商大臣先向總理衙門呈報，獲得批准後方可進京，如果不經三口通商大臣同意而直接進京投謁總理衙門大臣，則肯定被拒。這些規定或曰慣例，使三口通商大臣實際深深參與國家外交。
由於三口通商大臣是專任，因此與直隸總督往往各自為政、相互掣肘，屢有矛盾。曾經參與天津教案處理、對直隸總督曾國藩與三口通商大臣崇厚之間的矛盾有切身感受的工部尚書、總理衙門大臣毛昶熙於1870年10月上折，認為脫離本省督撫而設專職辦理對外交涉的通商大臣，彼此難以協調，因而奏請「三口通商亦不必專設大員，所有洋務海防均責成直隸總督悉心經理」，一如南洋通商大臣之例。
11月12日，清廷發布上諭，決定裁撤專任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隸總督兼任。這一改變解決了直隸總督和三口通商大臣各自為政的積弊，大大擴充了直隸總督的職權，其工作重心亦從「省防」轉為「海防」、「洋務」，確立了直隸總督在清政府外交體制中的地位。直隸的府城是保定，三口通商大臣衙署在天津，為解決這一矛盾，上諭規定「將通商大臣衙署改為直隸總督行館」，直隸總督在天津、保定間輪駐，但可「長駐津郡」，「如天津遇有要件」更可不必回省城保定，明確規定直督駐天津優先於駐保定，為直督處理「海防」重於「省防」提供了另一方面的保證。
擔任北洋大臣的李鴻章儼然成為國家外交全局的主持人
恰恰此前不久，李鴻章被任命為直隸總督，因此成為直督兼通商大臣第一人。李鴻章當上「北洋」大臣不久，就開始積極參與一系列國家外交活動。就體制上的承屬系統而言，總理衙門設立之後南北洋大臣只是地方上辦理外交的代表，為總理衙門所統屬，受總理衙門之命主持對外重大交涉，但實際上南北洋大臣尤其是北洋大臣卻常常是代替總理衙門，成為國家外交的總代表。
在李的努力經營下，其活動範圍迅速擴大，總理衙門辦理每一件事幾乎都要向他通報，聽取他的意見和建議，許多駐外外交人員更是經常向他匯報，聽取他的指示，李已儼然成為國家外交全局的主持人。他在天津的官衙漸漸成了清政府實際上的外交部，外國人與他打交道越來越多，反之又進一步提高了他的地位。一位英國外交官說：北洋大臣李鴻章「甚至不想掩蓋他實際上是中國的外交大臣這一事實」，「像現在這樣組成、這樣管理的總理衙門，只不過是李鴻章大學士在天津的衙門的一個分支機關」。
本應承屬於總理衙門的北洋大臣現在卻超越總理衙門，固然有李的個人原因，更有體制原因。負責對外交涉的南北洋大臣本無兵權，但由於是督撫兼領，既有兵權又有地方行政權，自然成為國防、外交上的重鎮。而就南北洋「份量」而言，由於南洋大臣早設約20年，再加早期南方對外交涉事件遠多於北方，所以早期是「南重於北」；後來由於外交重心北移，北洋大臣更多地參與全國外交，漸漸地「北重於南」。
「北洋系」終成中央政府難以駕控的巨大政治力量，對清末乃至民國政治都影響殊深。晚清政治格局的一大特點是地方勢力慢慢崛起，中央政府漸漸大權旁落，此乃清朝滅亡的重要原因之一。造成這種現象的原因固然很多，其中不容忽視的一點即清政府在「歐風美雨」的侵襲中已經風雨飄搖，卻囿於「天朝上國」的傳統觀念，竟然把「外交」這種最重要的國家政治交與「地方」處理，地方自然要崛起、「坐大」。許多年後，正是任北洋大臣的袁世凱成為滿清王朝的重要掘墓人！如此結局，是當初為維護傳統「禮制」和「面子」、想把外交仍侷限於「地方」而設南北洋大臣的清廷萬萬沒有想到的，歷史，確實弔詭。
