在浙江省麗水市景寧縣九龍鄉的一處深山，用石塊壘成的高山梯田顯得格外刺眼。這片約350畝的「耕地」是去年開發完成的，稀疏種植的油茶和花生目前尚無收成。
不過，當地政府似乎並不指望這些梯田有好收成，它們更大的價值在於能按一定比例轉換為折抵指標，通過浙江省國土資源廳設立的統籌專戶進行有償調劑。
有償調劑收入成為土地開發所在縣市重要的財政收入來源，而折抵指標也為浙江杭州、寧波等耕地資源匱乏地區的快速工業化、城鎮化提供用地保障。但這項在浙江推行12年之久的「折抵指標有償調劑」政策開始面臨極大考驗。
高山上的「耕地」
從景寧縣城出發，沿甌江下行約55公里處，遠遠可見一片被開墾成梯田的山頭。乘輪渡到甌江對岸，再走約5公里的崎嶇山路，便到達金山村。
高山梯田位於村莊上方的群山間。在村民的帶領下，記者來到開墾現場，只見幾個山頭都改造成梯田狀，一層層用石塊堆疊而成，頗有氣勢。豎在山腳下的宣傳牌顯示，這是「浙江現代農業——油茶產業示範基地」，造林時間是今年2月，佔地面積350畝。
金山村村民告訴《第一財經日報》記者，從去年春節後開始開墾，到今年2月份完工。
一份招標材料顯示，景寧縣對 2008~2009年度土地開發項目施工監理進行公開招標，建設規模約12000萬元。以每畝1.5萬元的價格折算的話，整個年度土地開發項目近8000 畝。
村民告訴記者，開墾出來的只能叫山地，由於缺水，玉米、蕃薯等農作物是沒辦法種植的。他說，一些地方原來還可以利用山泉水種植一季水稻，但造田要追求整齊，也被推掉了。
在景寧縣城西南的梧桐鄉林山村，一處山頭剛被推平整理。「原來的松樹和竹子有一人多高，現在白花花的生地能種什麼呢？」63歲的林老伯反問道。
在他的指引下，記者來到林山村左上方的山間，一處面積更大的高山梯田呈現在眼前，據其估計有近100畝。這名老農說，不僅他們村裡有砍林造地的，別的村莊也有，對面那座山頭上「白雲」狀的東西，也是政府新造的「耕地」。
一道光禿禿的山嶺在崇山峻嶺中尤為醒目。一個特點是，這些開墾的耕地都處於遠離鄉鎮的群山中。如果沒有知情人帶路，很難找到。
目前，林山村的年輕人大多數在外打工，小孩也接到景寧縣城去讀書，留下的都是中老年人。因此造成大片水田荒蕪，林地雜草叢生。對於常年居住在山裡的人來說，他們不明白的是，一邊是大量荒蕪的水田，一邊又大費周章地毀林造地。
造地只為賣指標
這種大規模造地的運動，背後是地方政府的利益訴求。
長期以來，農業的發展非但無法帶來地方財政收入的增長，而且還增加地方財政農業公共支出的負擔。在地方政府眼裡，開墾100畝「耕地」每年的農業產出遠不如折合為「耕地」指標划算。
所謂「耕地」指標，官方的說法是「折抵指標」，指經過土地整理新增有效耕地折抵建設用地指標。在浙江省，折抵指標最初起源於1998年6月浙江省政府頒布的一個旨在鼓勵農村土地整理工作的文件。
「起初的動機是通過這一政策實行土地整理的資本化運作，解決縣市政府缺乏土地整理激勵的問題。」浙大公共管理學院副教授汪暉對本報記者表示。
據統計，1986年至1996年間浙江通過農村土地整理新增耕地只有12.93萬畝，佔同期新增耕地面積總量的17.3%。之所以通過土地整理新增的耕地比例低，是因為土地整理新增耕地的成本遠遠高於土地開發。
為了推動農村土地整理工作，浙江省提出了五條鼓勵政策，其中一條是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設用地指標。
2000年，為破解建設用地供給與需求的區域不平衡性，浙江省開始允許折抵指標（含復墾指標）跨區域有償調劑，從而構建了一個折抵指標市場，並在當年將「實行土地置換政策，積極推進土地整理」這一政策上升為地方性法規。
於是，有償調劑收入便成為一些縣市重要的財政收入來源，而發達地區則獲得大量的建設用地指標。
2002年4月，浙江省委、省政府作出實施山海協作工程的重大戰略決策。其用意是通過合作，推進發達地區的產業向欠發達地區梯度轉移，實現全省區域協調發展。這其中有一個很重要的內容——土地資源代開發，即由麗水、衢州等多地地區為寧波、紹興等市完成新增耕地指標。
以寧波為例，今年上半年全市已立項開工在建的開發造地項目共165 個，規劃新墾造耕地4萬餘畝。但可利用耕地後備資源日益貧乏，耕地佔補平衡矛盾十分突出。拓寬市外補充耕地成為一個重要渠道，該市國土部門多次赴麗水的景寧、松陽、龍泉等地進行協商，共簽訂市外調劑用地指標2萬餘畝。
「毀林造田」何時休
自2000年以來，折抵指標市場開始大規模發育，指標交易量不斷上升，交易價格也水漲船高。據汪暉調查，折抵指標的市場價格，從起初的1萬元/畝左右，上升到2004年的3萬~4萬元/畝，2007年折抵指標價格已經達到7萬~9萬元/畝。現在顯然不止這個價格。
同樣由麗水市代管的龍泉市，從2007年起以綜合開發低丘緩坡的名義，大規模實施山上造地工程。開發的新增「耕地」指標，由市裡統籌，每畝指標可賣8萬~10萬元。
景寧縣國土資源局副局長黃瑞璐對本報記者表示，這些山上的造地項目，將用於耕地「佔補平衡」，但否認用於建設用地指標出售。此前當地坊間的說法是，景寧縣政府領導在一次會議上要求國土部門2009完成財政收入2億元。
但分析《景寧畬族自治縣農村土地開發整理和建設用地復墾實施辦法》不難發現，行政命令和利益分成把這些局委辦綁在了一起。
假定一個土地開發麵積100畝的項目，經省國土資源廳覆核，按實際新增耕地面積，所在鄉鎮可獲得每畝3000元的工作經費，也就是30萬元，節省部分的30%可用於獎勵參與土地開發的人員。此外，在鄉鎮（管理區）年度工作目標考核還將獲獎0.5分。
參與的林業、農業、水利等部門也將獲得每畝200~300元的工作經費。當然，收益最為豐厚的仍屬國土資源部門，土地開發和土地整理項目按產生指標純收益的15%安排給國土資源部門用於彌補工作經費。
根據當地政府規定，只能在荒山、荒坡、荒草地、火燒跡地、廢棄園地、災毀耕地等地方開墾耕地，且明確禁止在大於25度以上坡地和自然保護區內開墾。但在利益引誘下，一些地方政府部門不惜毀林造地。如此，若不嚴加監管，「毀林造田」現象將呈「前仆後繼」之勢。
