吳稼祥：打破「治-亂」循環---用聯邦制規範轄區政府間競爭

如果你是司機，違反交通規則沒有關係，到交通大隊去，買一條本地產的香菸，便萬事大吉；如果你是個體戶，想辦一張私人企業營業執照，好說，從工商局幹部那裡買幾條本地香菸吧……交通局、工商局是政府部門，又不是煙販，怎麼推銷起香菸來了？這是陝西省某市政府振興本地經濟的新政策帶來的新氣象。本地經濟的龍頭產業是捲煙業，為了不讓外地捲煙分享本地本來就不太大的菸草消費市場，市政府給每個政府部門和下級政府分配本地香菸銷售任務。為了提高廣大幹部推銷本地香菸的積極性，政府將幹部的部分工資變成香菸。到了「關餉」的日子，幹部們成箱地往家領「工資」。很顯然，手裡的香菸賣不掉，工資就不能實現。畢竟，抽煙不能當飯吃。

話說天下，分分合合

這就是被稱為「地方保護主義」的東西在作祟。某些研究者們會說，這是轄區政府間不規範競爭導致的結果，它破壞了國內統一市場；解決這個問題的辦法，是停止權力下放，加強中央的權威。持這種觀點的人，看對了問題，但做錯了結論。從中國歷史的大趨勢看，是分分合合。所以《三國演義》開篇就說：「話說天下，合久必分，分久必合……」導致中國歷史「分－－合」循環的原因之一，就是轄區政府之間的競爭，特別是中央政府和地方政府之間的分權競爭。

秦朝中央集權過多，漢朝過秦而改之，大分天下，但地方坐大，有前後七國之亂。經過長期戰亂和分裂，隋朝重建高度中央集權，苛政如秦，地方羸弱，不能抗禦邊禍，不久敗亡。唐朝汲取前朝教訓，再行分封之事，地方擁有強大的軍隊，結果藩鎮割據，皇帝很少能安於龍椅。趙匡胤割據成功而得天下，不能讓別人再窺自己的謀國之門，又走上秦隋老路，高度集權於中央。結果，中央豢養的軍隊擾民可以，御辱無力，遂有靖康之恥在先，滅國之禍其後。元、明、清三朝，也沒有擺脫分權－集權－分權的循環模式，所以也沒有走出中國歷史的「分裂--統一--再分裂」的循環。

「木桶帝國」，不死即亂

中國歷史如果從某個王朝內部看，是死死亂亂：一抓就死，一放就亂。我在拙著《頭對著牆－－大國的民主化》一書裡，將中國的國家模式比作一隻「木桶」，中華帝國，其實就是一個「木桶帝國」：每個地方都是一塊桶板，中央權力是「桶箍」。地方擴權，相當於「桶板」膨脹，「桶箍」一斷，桶便散架，社會就亂；中央收權，意味著「桶箍」收緊，「桶板」都會「死」掉。因此，中央政府與地方政府之間的競爭，就是「桶箍」與「桶板」之間的競爭；地方轄區政府之間的競爭，是「桶板」之間的競爭。競爭的結果，自然是在散架和箍#死之間循環，還能有別的結果嗎？

用美國聯邦主義學者艾拉扎的比喻也可以說明問題，他將中國式的國家體制稱為「金字塔」模式。等級制和中央集權的金字塔結構，沒有空間容納轄區政府間的競爭，任何競爭只能導致金字塔崩潰；而消滅競爭，任何政治上的創製行為都難以發生。這樣，僵化－死亡，放活－崩潰，就成了金字塔式國家模式的生命樣式。中國改革開發以來出現的地方保護主義，不過是這種生存樣式的一個環節，一個圖樣而已。主張用重新加強中央集權辦法來解決這個問題，只不過是主張中國重新回到「治－亂」、「分－合」和「死－亂」循環的「磨驢之路」上去，主張中國再「死」一回。

從立憲層面解決問題

經過西方制度經濟學訓練的馮興元博士果然不同凡響，他主張用布坎南的所謂「立憲經濟學」思想來規範轄區政府間的競爭。怎麼做呢？按照他的設想，首先，「在市場領域，要用競爭政策和競爭法來阻止地方保護主義的行為」；其次，「要保護有利的稅收競爭，禁止有害的稅收競爭」。帽子做得很大很洋氣，可惜套裝還是古裝。如果問，轄區政府不遵守法律怎麼辦，哪個政府來管？中央政府？那還是在干傳統的「收－放」舊活。儘管馮博士的措施可能在某種程度上緩解地方保護主義，但要在金字塔結構的中央集權體制下，根本上解決轄區政府之間的規範競爭問題，是不可能的。

實際上，馮博士的對策，還不能算是「立憲」層面的，仍然屬於布坎南所說的「執行」層面。不是所有的立法都具有立憲層面的意義，只有那些根本性的、改變政治結構和約束條件的立法才有立憲價值。在中國現行國家體制下，真正具有立憲價值的，是將中國的中央集權體制變成聯邦制，將「金字塔」型的國家體制變成「矩陣型」體制（丹尼爾．艾拉扎用語）。在聯邦制的矩陣型結構中，政府沒有上下級之分，只有治理的區域大小之分。在一次交談中，中山大學教師蕭濱把這種「矩陣結構」比作「套箱結構」，大政府套著小政府，每個政府都有自己的空間。

有彈性的套箱結構

在這種結構中，政府間的競爭不會導致對整個政治結構的破壞，它只會導致政府間活動空間的調整。套箱中的某些箱子變大或變小，沒有關係，但金字塔每個構成部分的變動，都可能造成結構性破壞。因此，政府間的「監督與制衡」（Check and Balance）被稱為美國政治的顯著特徵之一，但它絕不是中國政治的顯著特徵。

回到本文開頭的論題，如果某個地方政府在競爭中採取不正當的地方壟斷政策，並不需要聯邦政府剝奪這個地方政府的自主權來停止這項政策的實施，只需要該地方轄區裡的其它政府、該地方的公民和公職人員起訴政府侵犯了自己的權力或權益就行了。這就是說，在聯邦制下，權力的監督與制衡是全方位的，不只是中央與地方一個緯度。理解了這一點，就理解了聯邦制的本質。

2002年農曆除夕

－－原載香港信報
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