中美「國會」互訪看其中差異

中國全國人大常委會副委員長盛華仁和美國國會參議院臨時議長泰德．史蒂文森日前在夏威夷簽署了一份備忘錄，雙方同意每兩年互訪一次。雙方還同意在美國國會和中國人大之間建立會議機制，加強交流與合作。海外媒體認為，這是中國「國會」近年來加強對美國國會工作取得的成果之一。

　　根據這份備忘錄，美中兩國立法機構每年將各派遣12名資深議員參加會議，地點分別在北京和華盛頓。美國國會參議院臨時議長史蒂文森和辦公室主任珍尼弗．米斯表示，兩國資深議員之間的首次會談今年8月將在北京舉行。中國人大常委會委員長吳邦國將主持這次會談。

　　另一方面，兩國議會間的第二次會談將於2005年在華盛頓進行。雙方交流計畫中還包括派小型代表團互訪以及雙方派遣工作人員進行考察訪問。從上述計畫看，美國國會也儼然視中國人大為對等機構，將彼此之間的交流看作是兩國國會之間的交流。

　　事實上，兩國「國會」存在太多的差異。美國國會是國家立法機構，國會的權力只佔國家權力的三分之一，另外兩大權力是最高法院和白宮。

　　國會的職能雖然是立法，但實際上起卻到了權力制衡的作用。國會有權通過或不通過總統提名的大法官候選人，甚至有權彈劾總統。而中國的憲法則雖載明全國人大是國家的最高權力機關，其權力從立法、監督直到罷免國家主席，然而全國人大成立至今似乎還沒有「罷免國家主席」的先例。至於「權力制衡」作用，也是近幾年才有所彰顯。

　　美國國會的立法程序，一般是先由選民或民間組織向本州或本選區的國會眾議員提出立法要求，再由議員將立法要求的書面議案提交給眾議院。經過國會專門委員會聽證、辯論、通過後，提交眾議院全體會議進行表決。通過後再提交參議院表決，最後送交總統簽署成為法律。

　　中國全國人大的立法程序似乎是由「上面」決定的，老百姓無從知道是誰提出法案。美國國會的整個立法程序和聽證過程都是公開的，公眾可以直接到國會的聽證會現場或通過電視實況轉播來瞭解和參與立法過程。

　　中國人大立法的時候則沒有老百姓參與的聽證會，本來是一個事關每一個中國老百姓憲法權利的立法，其過程竟成了一個歷史謎團。

　　美國國會還是人才甄補的主要管道，提供了未來領袖決策者的人才儲備庫。美國的許多政治領袖都曾經過國會歷練。中國人大卻鮮少能吸引認真的政治人物加入，不過這種情況正在改變，去年全國人大即增補20名年富力強的專業常委，為其注入不少活力。

人數太多弱化立法能力

　　美國的國會議員都是經過激烈的角逐而產生，參議員選舉比眾議員選舉難度更大一些。但無論是參議員還是眾議員，他們首先是對自己選區的選民負責，然後才是對政府負責，因此議員常有與政府意見相左的時候。

　　中國的人大代表雖然也是因循一定程序遴選出來，但是基本上是由「組織認定」，選民與人大代表之間既無認同感，也沒有契約關係。他們首先想到的是為「組織」負責，其次才想到民眾的意願。

　　由於中國的人大代表之產生，需要考慮民族色彩、行業比例、男女均衡、政治背景、人事安排、社會榮譽等因素，代表的專業素質、法律意識相對較低，立法工作基本上是由全國人大常委會及其所屬專門委員會完成，人大代表只需舉手通過。因此全國人大又被人稱作是「橡皮圖章」。

　　美國國會議員則將立法視為自己的第一天職，每一項法律從立案到審核、辯論，再到總統簽署最後成為法律，其過程之冗長之繁瑣，超乎常人想像，也因此突顯了法律的尊嚴。

　　中國的人大要做到這一點很難，因為中國的人大代表人數眾多，以第十屆全國人大代表為例，確切人數為2985人。有人算過一筆賬，如果每個代表發言十分鐘，需要497個小時多才能來一個循環；按八小時工作制，必須持續62天不休假。

　　以中國人大目前的規模，難以就立法問題在議會中展開辯論。如果加上准議會的全國政協委員2300餘人(也有稱全國政協為下議院)，中國的「議員」總數超過5000人，完成一個循環辯論大約需要四個月。

　　與中國比較起來，各民主國家的議會規模要小得多，例如美國眾議院固定席位435人，參議院固定席位100人，加起來不過535人；

　　英國下院659人；法國國民議會577人；日本眾議院511人；俄羅斯國家杜馬共450人；印度的人民院至多547名。

　　目前，全世界設有代議制機關的178個國家中，絕大多數國家的議員人數在300人以下，超過500人的只有16個。

　　中國是人口大國，人大代表適當增加可以理解，但是議會規模過於龐大，則不利於論政議事，因為議會規模愈大，代表與他所代表的每個公民的政治權利便距離愈遠。代表的代表性與人群規模成反比，因為一個議會的人數越多，議員手中的一票對會議決策的重要性也越小。

非職業化容易走向腐敗

　　由於美國國會議員之產生，均是經過「過五關、斬六將」脫穎而出，同時又置於選民、輿論的監督之下，一般來說都能堅持操守，潔身自好。但也有例外，例如前些年，美國眾議院議長賴特因以賣書中飽私囊等情事被迫辭職，參院議員杜倫伯格也因超收近10萬元的演講費，而受到參院操守委員會(Ethics Committee)譴責。

　　再如，叱吒美國南達科他州政壇30年的美國國會眾議員、前州長比爾．詹克洛在2003年被判在一起車禍中超速行駛致人死亡，犯有二級謀殺罪。詹克洛隨即宣布他計畫於今年1月20日，即被判刑的當天，辭去國會眾議員一職。根據他的罪行，詹克洛最高可被判十年監禁。

　　2003年，美國政壇傳出一起年代久遠的「桃色醜聞」，一名年近百歲的前參議員前些時候過世，結果發現這名主張種族隔離的白人議員，竟在80年前，與一名黑人女子生下了私生女。

　　從以上幾起例證來看，美國國會議員也有陷落的時候。只是，這些 「鑄成大錯」的美國議員與中國人大代表中的一些「害群之馬」的惡行比較起來，簡直算不了什麼。

　　例如：打家劫舍、欺行霸市，日前被判處死刑的瀋陽黑社會頭目劉湧；驕橫凶殘的湖南郴州市街頭惡霸劉際輝；涉嫌貪污罪、挪用公款罪、受賄罪而被「雙規」的廣州市海洋漁業公司總經理梁鋒，無不是人大代表。

　　吉港集團公司總裁桑粵春以合法公司為掩護，組織黑社會成員50名，犯下故意傷害、尋釁滋事及侵佔巨額國有資產等罪行30多起，非法聚斂錢財數億元。桑粵春不僅是吉林省人大代表，還是吉林省九屆全國人大代表。

　　罩著人大代表光環而違法犯罪的還有瀋陽市長穆綏新、副市長馬向東；雲南省委副書記、省長李嘉廷；國土資源部部長田鳳山；貴州省副省長劉長貴；遼寧省高級人民法院院長田鳳岐；河北省委常委、副省長叢福奎；浙江省副省長王鐘麓；遼寧省副省長劉克田；中國建設銀行行長王雪冰；安徽省副省長王懷忠；廣東省高級人民法院院長麥崇楷等等。

　　在卷款外逃的4000多名貪官中，也不乏人大代表。中國的人大代表所以成為犯罪的「高危」群體，除了選舉漏洞過多，缺少監督機制外，最重要的一點就是非職業化。「人大代表」不過是兼職，而這項兼職則可以為他們撈取物質好處，提供更多的方便之門。

作者：伊銘
(聯合早報．文發自紐約）
(1/12/2004 1:37)
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