中美義務教育經費對比

義務教育從根本意義上來說，是為了保障社會群體尤其是弱勢群體子女享受教育的權利。一個民主政體必須提供充分的條件來保障義務教育的實現。實施義務教育，首先需要教育經費保障，再則是政策立法保證，最後是執法機構支持。只有在這樣的條件下，義務教育才可能實施，才可能發展，才可能長久。義務教育經費必須來自政府，教育經費的多少完全取決於政府財政預算和投入，是百分之百的政府行為，完全由政府的政策法令決定。本文試圖通過中國政府實施義務教育的行為與美國政府實施義務教育的行為對比，特別是教育經費發放的操作對比，從而找出中國義務教育存在的問題和其根本原因。

(一) 美國教育經費的投入

談到教育經費,人們常常會產生一種誤解，彷彿教育經費發放的多少是根據國家富裕的程度而決定的。國家窮，教育經費就一定短缺，因此就要慢慢籌集。事實不完全是這麼回事。只要政府把義務教育當作執政行為的必須，把保障義務教育的實現確定為各級政府的責任，確保義務教育經費在國家財政預算中佔有一個合理的比例，任何一級政府都不得以任何藉口給教育少發或不發經費，這樣無論在任何經濟條件下，都會確保教育經費的需要。只有在政府的監督下，教育經費才能夠到位，到齊，到足。執行教育經費的政策事關重大，正如美國法令所說：鑒於在對教育經費決策的過程中，必須杜絕任何不平等決策的可能性，這些決策必須通過立法程序建立。因為這些決策涉及到平衡某些相對抗的利益如：平等，效益以及對於地方政府權利的控制等等 （the determination of education finance policy, in the absence of glaring disparities, must be a legislative decision because it involves balancing the competing interests of equality, efficiency, efficiency, and limited local control…(注1)。 美國政府就是這樣謹慎地一步一個腳印作出來的。

很多人對美國教育經費的來源不清楚。大多數文章只知道引用美國聯邦政府的教育經費佔全國GPD的總值來描述，有的說9%，有的說8%等等不一。以為那9% 就是美國義務教育全部的費用了。這完全是誤解。因為很多人不瞭解美國各級政府對教育承擔的職責。本文有必要把這個問題說明白，從而可以更加準確地瞭解美國義務教育的實施情況。先來看看教育經費投入的情況。美國的義務教育同其它一些公共事業一樣，並不是由聯邦政府集中管理，而是由地方政府負責。因此這就決定了美國義務教育的經費來自三個不同水平的政府機構：聯邦，州政府與縣或市政府。以明尼蘇達州為例, 2005學年學校教育經費來源分配如下:聯邦6.8%, 地方政府9.1%,個人財產稅14.6%, 而州政府投入佔69.5% (注2)。

可見，義務教育經費發放的最主要來源是州一級的政府財政收入。州政府是全面承擔義務教育費用的部門，而且這筆經費數量之大，在州財政的預算中義務教育佔有的比例壓到其它任何單項。根據全美州政府預算部門協會（National Association of State Budget Officers）的2004年發布的統計匯報，2003年，平均全美中小學教育經費佔州政府全部支出的35.5%，有的州竟高達40% (注3)。這些經費用於學校的日常運作，包括教師的工資，管理人員的工資，教材，教學用品，交通，學校設施，勤雜，校舍管理，水電費用，等。是維持學校正常運作的基本保障(注4) 。

其次，義務教育經費的來源才是聯邦。聯邦政府在聯邦的國民所得稅中也提取一部分用於義務教育（這就是平常文章裡所說的9%了）。聯邦的教育經費是有目標或是按照項目而發放的，主要用於弱勢學生群體：如傷殘兒童，貧困兒童，非英語母語兒童等。還有部分經費是通過發放專款的方法分配給最需要的活動或事業，比如貧困兒童的學前教育(Head start program)，高中職業教育，等等。總的來說，聯邦的教育經費是起調節作用，用於幫助那些有特殊需要的學生。因為幫助弱勢群體提高教育水準往往需要更多的財力。有了聯邦政府的專款支持，學校裡可以為這些群體提供特殊幫助，包括傷殘兒童上學所需要的費用，如交通工具、聘請專業培訓的特殊教育教師，對新移民提供雙語教學教師。學校裡還可以為貧困家庭的學生聘請教師，提供課後補習活動，等等。

最後是當地居民對義務教育經費的支持。這部分經費的主要來源是個人資產稅，如房產、地產，等等。因為當地的縣市一級政府要對這些資產進行保護，並對當地居民的生活提供安全與生命保障，居民交納這些稅是理所當然。學校是政府為當地居民服務的一個重要組成部分，按照美國憲法，學校的管理必須接受由當地選民選舉產生的校董事會的監督，管理學校是當地居民的責任，所以從資產稅中提取教育經費也是順理成章的。

當地居民還可以根據本地學校的條件，或根據居民的需要主動增長稅收（referendum），用這部分錢來改善學校的條件。如筆者工作所在地的學區前兩年通過居民投票，提高稅收，籌集專款用於修建校舍 (注5)。僅僅依靠州與聯邦的教育經費，這個任務是不可能實現的，因為那些經費是用於維持正常教學活動的。當地居民為了讓自己的孩子在更好的環境中學習，願意地拿出錢來幫助自己的學校。

然而，特別需要說明的是，當地居民的稅收增加部分（referendum）是交給學區教育局統籌管理的，這些經費是為了提高該地區的整體教育水平，並不只分給某一，二所學校。任何一所學校無權接受捐贈。如有捐贈必須由教育局掌握，按照捐贈的意願執行。這樣，教育局可以按照需要調整經費的發放，從而保證每一所學校都得到同等水平的經費。

如果把這三級教育管理部門投入教育的經費都加起來，就可以看到這些投入遠遠不只是佔9%的政府財政預算，而且每年教育經費投入的數量還根據教育的需要不斷調節，總的趨勢是在不斷增加。如全美均生費1990年是 $4643, 1995年增長為$5529,到了2000年已經是$6911了。平均每年遞增5%（其中包含通貨膨脹的指數）(注6) 。

(二) 中國教育經費的投入

本文在教育經費投入的美國部分已經反覆說明，執行義務教育完全是政府行為。同時也指出，民主政體要提供充分的條件來保障義務教育的實現，首先是給於經費上的保障。那麼中國政府對教育經費的投入做得如何呢？
1986 年4月，全國人大通過並頒布決定在中國推行九年義務教育法。中國是一個中央集權的國家，教育由中央集中管理，財政收支由中央統一調動支配。因此，對教育的投入應該以國家財政為主要來源。然而，自從改革開放以來，中國政府自上而下都無視自己的職責，義務教育沒有任何經濟上的保障。
首先中央一級財政部門的投入遠遠不足。武漢大學教授，湖北省副省長辜勝阻在 一文中指出：政府財政預算內撥款僅佔中國義務教育經費總額的50%-60%，其它40%-50% 來源於集資、攤派、教育費附加及捐款和學雜費等 (注7)。

即使在教育經費總額佔GDP比例最高的2000年，4.30%，國家預算內的教育經費也只佔教育經費總量的54.19% (注8) 。這就是說，按照教育所需要的財政預算，政府僅僅承擔了一半的費用，而剩下的一半是由老百姓自己承擔的。

更嚴重的是政府承擔的那部分經費長期以來大部分用在城市，而農村以及貧困地區，這些最需要國家財政支持的地方，得到的經費卻是最少的。2001年的統計數字顯示，農村小學生的人均公用經費一年是28元。農村學生人均公用教育經費每年低於20元的縣大約有30%，公用經費一分錢沒有的縣大約有10%左右(注 9)。

教育部副部長張保慶指出「綱要」和「教育法」規定的逐年提高國家財政性教育經費佔國民生產總值的比例，本世紀末達到4%的目標，至今還沒有一個切實，嚴肅的操作實施方案，致使這一目標近年來不但沒有日益逼近，反而呈停滯或下滑之勢。由1990年的3.04%到1996年的 2.5%，即便是2004年，也只達到了3.14% (注10) 。究竟根據什麼標準把教育投入定位於4%不得而知，即便是4%，卻也不能實現。中央尚且如此，就更不用說地方各級政府了，上行下效。

其次，來看各級政府的財政投入如何呢？「教育法」提出的關於教育經費的「三個增長」，（即國家用於義務教育的財政撥款的增長比例，應當高於財政經常性收入增長比例；在校學生人均教育費用要逐步增長；保證教師工資和學生人均公用經費逐年有所增長）在某些年分，全國平均沒有達到，在有的省區連續幾年都沒有達到。全年全國預算內教育經費的增長仍然低於同期財政收入的增長(注11) 。

當政府不願意從國家財政中拿錢辦教育時，他們採取的解決辦法是制定政策規定收費辦教育。從這個意義上講，現在中國的教育已經不是義務教育了。請看事實：一九八六年人大通過了義務教育法，其中第十條規定「國家對接受義務教育的學生免收學費」。然而1996年，國家又制定了《義務教育學校收費管理暫行辦法》，也就是說，從1996年起，義務教育就不再是免費，而是收費教育了。特別是在農村與貧困地區幾乎是完全靠收費維持，而收費的口子一經打開就不可收拾。因為這給那些專門想方設法斂財的各級政府官員創造了生財之道。廣大貧困百姓尤其是農民幾乎被這些稅費逼得沒有活路。後來看亂收費實在鬧得不成樣子， 2001年，為了進一步「減輕農民負擔」，才在農村實行了「一費制」。

實行一費制的原因是為了煞住一些地方和學校的亂收費現象，控制學校的收費標準。然而即使在收費的政策出來以後，教育整體投入不是增加了反而是減少了。那麼這又是怎麼產生的呢？

辜勝阻的文章中說道：農村稅費改革以前，農村義務教育經費事實上很大一部分由農民承擔。…由於農村教育欠帳太多，且在稅費改革中教育費大幅度減收，財政供給與需求之間還存在缺口。 …一些學者估算，稅費改革後農村義務教育費減收300億元。（這是因為）政府長期以來教育經費不到位，農村裡的學校大多數是靠收費來維持的，現在收費受到限制，而政府又不拿出錢來補上欠缺的部分，最後的結果是學校只好關門。文章最後告誡政府：不能以犧牲農村教育來換取農民負擔的減輕 (注12)。

所謂「一費制」的實行，以犧牲農村教育為前提，表現了這一政策的虛偽性與欺騙性。如果政府真的想減輕農民負擔，明明知道學校缺錢，為什麼不拿出錢來補上教育經費的缺口？顯然解決農民孩子上學的問題不是目的。所謂減輕負擔只做做樣子，從而達到欺騙輿論的目的。

以上事實說明，中國各級政府步調一致地忽略對義務教育給於經濟上的保證，決非偶然。更令人不能容忍的是，政府對此現象諍諍有詞地說是因為國家經費短缺，連年財政預算赤字造成等等，以此掩蓋中央和各級政府對義務教育的瀆職行為,究竟是政府拿不出錢來補上教育欠缺的部分，還是不願意出錢？為了進一步瞭解對義務教育提供經費保證是一種政府行為，下面讓我們來看中美兩國政府是如何制定財政預算的。

(三) 美國教育經費預算

政府經費預算是根據財政收入總額做出對下一年或幾年之內政府經費使用的範圍，以及經費分配的預測。這些決策是根據平衡各種需要來決定。美國教育經費的預算是從人口估計開始。美國實行十二義務教育，覆蓋幼兒園教育到高中教育。孩子一滿四歲，當地的學區就開始將他納入了下年的預算中。為了保障教育經費預算準確與合理，各個公立學校與學區（即教育局）都有專職人員嚴格管理學生情況的數據變化，掌握準確而又詳細的生源資料。教育經費以均生費為單位按學生人數發放。均生費是嚴格按照平均市場價格標準來計算教育的花費，如聘請教師、維修校舍、教學器材、教科書、等，而得出的。計算均生費是一個頗為複雜的過程，通常是根據聯邦政府規定的公式再加上各州的一些附加變數而決定的。如以美國明尼蘇達州為例，其2005年的均生數計算公式是： Resident WADM + WADM of nonresidents attending the district under alternative attendance programs (e.g., open enrollment) ─WADM of residents attending another district under alternative attendance program. 其中: ADM: Average Daily Membership(均日生數) =The average number of pupils enrolled in the school district throughout the school year (本年度學區平均每天實有學生數) =Number of pupil-days enrolled (每天實有生累計)/Total Days in School year (年總學日) WADM: Weighted ADM pupil Unit = Resident ADM X Pupil Weight (本地居民加權均日生數) (注13)

同時州教育廳還對班級學生數做出規定，對教師每天所教學生總數做出限制，從而保證學生能得到較好的教育，防止產生超生班。同時也保證教師合理的工作量。州政府在預算本州的教育經費的時候，不斷地根據新的數據對本年經費進行修正，從而對下一年的教育經費提出精確的預算。因此當州裡的參議員討論下一年的預算時，對教育經費的需求已經是瞭如指掌。如明州2004-05年度頒布教育經費的報告給出的財政支出預測就包括了後三年的預測, FY 2005, FY2006 and FY 2007 (注14)。預測詳細並全面，大小共三十二個項目。而這些項目都必須經過議會集體審議通過才可實行。

因為教育經費是以個體學生為單位發放，因此學校只要有足夠數量的學生，就不用擔心經費短缺到學校辦不下去。同時每個學校的經費都是根據同樣的標準發放，校與校之間的差別就受到了限制。這樣就保證了教育質量的平等。因為經費是按照學生個體為單位發放，孩子所屬的這筆經費就跟隨學生流動而流動，不會因為轉學，停學，升級，留級等受到影響。同時這樣的教育經費發放原則保證了孩子受教育的質量不會因為家長工作條件的變遷而降低。

美國人口的流動性很大，為瞭解決流動人口中適齡兒童的就學問題，聯邦教育部設立了遷移學生教育項目(migrant education program) (注15)。其目的是保證流動學生得到同等受教育機會，並且受到同等水平的教育。在這個專門項目的監護下，這些學生不僅不會受到家長工作變化的影響，還會得到特別的關照。比如有家長在春秋兩個季節會到農業產地當季節工（類似我國的農民工），他們的孩子會跟著一起去。一旦他們到達後，孩子立刻可以進入新的學校。並被記入了遷移學生檔案。他們不僅能與當地的孩子享受同等的學習條件，學校還派專人輔導他們的學習來調節兩個州之間學業的差距。他們的孩子在這段期間所需的教育費用會由原教育廳從本州的教育經費中將該生的教育費用提出來支付給對方教育廳。如果雙方的經費有差異，聯邦政府將拿出專款調節。這種經費的管理與計算是整個教育經費管理中的一個部分，這裡面沒有州政府之間的相互推委或賴帳等矛盾發生。因為一切都是由制度規定了，合理合法，各地都必須認真地遵守執行。

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