中國土地市場為何屢整不靈？

作者：湘靈發表：2005-09-02 22:19

8月22日，中國國家發改委公布了《清理整頓開發區的審核原則和標準》，目的是想遏制省級及省級以下開發區「開而不發」的現象。「標準」一出，人們的第一反應是：這個政府文件管用嗎？因為近10餘年整頓土地市場的歷史，只記錄著中央政府號令不靈的敗績。

　　90年代初期的第一輪「圈地運動」之後，中國政府在1995年推出《中華人民共和國城市房地產管理法》，規定凡兩年不開發的土地必須無償收回。儘管頒布了法律，囤積在開發商手裡的土地還是越來越多。中國政府只得在1999年出爐的《中國人民共和國土地管理法》中再次設定這條規定。除此之外，中國政府還不斷下發各種文件重複強調同一內容，從2003年7月至今，中國政府至少下發過4次內容雷同的文件。

　　然而，地方政府出於本身利益考量，仍然從本地財政收入出發制定土地供應和土地定價政策，使其轄區內房地產市場保持漲勢。這就導致宏觀調控中，中央和地方在房地產市場上各唱一曲的現象。就在今年5月，7部委穩定房價的意見出臺後，一些地方政府還在為房地產商們吃「定心丸」，各地以地方政府為後臺的強掠民財的征地與拆遷還在如火如荼地進行，民怨已成鼎沸之勢。

　　是什麼使得地方政府刻意違背中央政令？只有兩個字：利益。這「利益」，既包含地方政府部門的利益，當然還包含官員們的個人私利。

　　只要去過中國的大中城市的人，對中國各地政府「經營城市」的熱情都會印象深刻。從表面上看，經營城市似乎是各地政府的政績觀在起作用，但實質上，所謂「經營城市」的實質就是政府炒地，以地生財。這是中國房地產業發展的「中國特色」，始作俑者就是中央政府。在城鎮土地制度改革中，中央政府除了賦予各級政府制定各類政策措施的權力，並給地方政府以事實上的土地所有權，其資產性收益和大部分稅費也歸地方所有，實現「土地收益」順理成章地成了地方政府增加地方財政收入的法寶。

　　下列數字揭示了地方政府在出讓土地上獲得的利益。2001－2003年間，地方政府的土地出讓收入達到9,100億元。可供比較的是，在實施積極財政政策的1998－2003年的5年間，全國發行國債也不過9,300億元。這足以說明，土地已經變成地方政府名副其實的「第二財政」。事實上，在許多省區，土地收入已經佔地方財政收入的一半。而據國家審計署透露，問題高官當中至少有80％以上與土地有關。

　　時至今日，一個龐大的房地產利益集團正在形成。在這個利益集團中，地方政府、銀行和房地產商形成了一個「鐵三角」利益同盟：地方政府從房地產商那裡得到高額的地價回報和政績；銀行獲得了回收速度相對較快、投資回報相對穩定的優質貸款；房地產商獲得了20％以上的收益率。在「鐵三角」的價格共謀下，儘管中央政府再三發文強調調控房地產市場，但中國房地產市場卻依然保持上漲勢頭，房地產利益同盟泡製「地荒論」，製造房價還將上漲的輿論。但國土資源部今年公布了一個調查結果，開發商手裡囤積的逾期未開發的土地將近40萬畝。

　　中央政府面對日益坐大的地方利益集團無可奈何。從這種無可奈何當中，人們可以看到一個後極權社會行將崩解的徵兆：儘管中國政府對民眾的控制還相當強有力，但其統治集團內部的控制機能卻已嚴重衰退。儘管出於功利主義和工具主義的利害考量，統治精英的不同利益集團之間可以結成針對社會弱者的「神聖同盟」，但除了利益之外，它們已經再也找不到任何集體行動的理由與動員口令。這也是近年來「圈地運動」雖然已經引發了無數社會反抗，中央政府三令五申整頓「土地市場」，而地方政府為主角的「鐵三角」利益集團仍然置若罔聞。

　　可以斷言，發改委最近下達的這一整頓土地市場秩序的「標準」，最後將如中央政府在前幾年相繼下達的幾個文件一樣無疾而終。

　　華夏電子報
(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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