調查稱760億地震捐贈80%流入政府財政專戶
發表:2009-08-13 03:19
去年汶川地震之後,各地的抗震救災捐贈款物達到了767.12億元。清華大學的一支團隊調研後發現,這些捐贈款物極可能80%左右流入了政府的財政專戶,變成了「額外稅收」,由政府統籌用於災區。
南京一個名叫徐超的乞丐,把自己討來的零錢兌換成百元大鈔,塞進街頭的募捐箱;上海一個外企白領從自己的工資卡上匯出1000元;北京一家報紙的總編輯取出10000元捐作特殊黨費……
去年「5·12」汶川地震之後,類似這樣來自全國各地、各式各樣的抗震救災捐贈款物,截至今年4月30日,總數達到了767.12億元(其中捐贈資金約653億元,物資折合約114億元),被公認創下「中國捐贈史的新記錄」。
在這個龐大的數目一天天累積的過程中,有些疑問被反覆提及:這些錢物流向了哪裡?
最近,清華大學公共管理學院的一支團隊對這些問題進行了研究。根據他們為期半年的調研,這些來自公眾個人或企業腰包的錢,極可能80%左右流入了政府的財政專戶,變成了政府的「額外稅收」,由政府部門統籌用於災區。
這個數據,在這支團隊的負責人鄧國勝看來,很值得玩味。在不少西方國家,救災時政府一般不接受民間捐贈,即使接受了,也會將錢交由民間組織去花。但在中國,事情顯然不是這樣。
在80%這個數字背後,這位清華大學公共管理學院NGO研究所的副教授看到的,是一種不容樂觀的現狀。這是一個隱憂,雖然未必刺激公眾神經,卻關乎這個國家正在發生或正要發生的一場深刻的社會變革。
被政府壟斷的民間資源
許多人願意用「井噴」這個詞,來形容去年那場大地震激發出的公眾捐贈熱潮。有數據顯示,僅僅去年5~6月,在上海、北京和重慶這些城市的市民中,每10個人裡就有9個為抗震救災捐贈了款物。
這些錢也許是通過單位的工會捐了出去,或許是塞進了某個公益機構在路邊設立的一隻不起眼的捐款箱,或許是通過黨組織的特殊黨費交到了中央組織部,又或許是通過銀行或者郵局匯進了某個公益組織的募捐賬戶……
這些錢在全國無數個賬戶之間流動,最後,有一半以上直接進入了政府的賬戶內。這其中包含了全國數千萬黨員捐贈的特殊黨費、各地省級人民政府直接接受的捐贈、以及民政部設立的抗震救災專戶。
準確地說,在鄧國勝及其同事的調研中,截至去年11月,全國捐贈的資金為652.5億元,其中政府直接受捐約佔58%,約379億元。這筆錢,毫無懸念地,由政府部門來使用。
如果說這是「蛋糕」最大的一塊,那麼第二大塊,則是流向各地紅十字會、慈善會以及地方公募基金會的捐款。這一部分佔了約31%,約199億元。
儘管根據國務院下達的文件,這筆錢原本可以由這些地方性公益組織自行安排使用,但是鄧國勝團隊在對全國7個省(市)進行的抽樣調查中發現,這些捐款中的大多數,最後仍然交給政府部門去使用了。
這一比例究竟有多高,鄧國勝的團隊沒有給出確切的數字。但在調研中,他們拿到的事實是:在這些省份,這些地方性公益組織募集到的捐款,除去不多的必須按照捐贈者意願進行使用的定向資金外,非定向資金大多轉入當地政府的財政專戶。
事實是:有些省份,非定向資金必須要求轉入政府財政賬戶。有些省份,這些組織可以對受捐資金留有一些使用權,不用全部轉入政府的財政專戶,但通常需要和地方政府一起到災區開展援建項目。還有些省份,即使不用轉入政府財政專戶,但也仍然由政府統籌使用,然後從這些民間組織報賬。
事實是:有些省份,就連這些公益組織募集來的定向資金,也都要強行轉入政府財政賬戶,由政府按照捐贈人的意願來使用。
事實是:在少數承擔了災區援建任務的省份,當地政府用於對口援建的資金中,竟然一半以上來自社會捐款,只有不到一半來自政府財政。還有些省份,這一比例甚至更高。
現在,這塊全國救災捐贈資金的大「蛋糕」只剩最小的一塊,流向了中國紅十字總會、中華慈善總會和16家全國性公募基金會。流到它們盤子裡的,只佔整個救災捐贈資金的約11%。在鄧國勝團隊繪製的表格裡,只有這一塊資金後面,註明的是「自行安排使用」。
但這是怎樣的「自行安排使用」呢?
中國紅十字總會、中華慈善總會這兩家以往具有救災募款壟斷地位的「官辦民間組織」,總共募集了約63億元捐款。通常的方式是,兩家機構將募集到的資金層層下撥到地方紅十字會和地方慈善會。基層紅十字會和慈善會往往執行能力弱,在有些地方,甚至只是縣衛生局或民政局下屬的一個科室。無論是為災民建房、蓋學校,還是蓋醫院,通常,資金最終還是流向了地方政府,地方政府成為項目的實際執行者。
這是一條逆向的資金流動。難怪「希望工程」創始人徐永光會感嘆說,國際上通行的是政府購買 NGO(非政府組織)的服務,比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍,但中國卻正好相反,變成了NGO「購買」政府的服務。「中國公募基金會向社會募捐後,都是和政府合作做項目,在項目落實的時候,幹活的都是公務員。」
儘管沒有更確切的數字,但據鄧國勝粗略估算,全國來自社會和民間的抗震救災捐贈,最後流向政府、由政府來使用的,極可能在80%以上。至少,在他的團隊調查的幾個省份中,這個比例很高。
沒錢花和愁花錢
某種程度上,鄧國勝對此表示了理解。因為紅十字會和慈善會這些組織讓地方政府執行項目,便可以將成本轉嫁給地方政府,同時也將風險轉嫁給地方政府,對它們而言,「這不失為一個省心省力的好辦法」。
然而,「這不是方向。」這位學者搖著頭說。
在他看來,方向應當是「小政府,大社會」,是政府從壟斷走向適度開放。為什麼不把這些資金拿出來,委託外包給民間組織,從而激發社會的活力呢?鄧國勝反問道。
他相信,在公共服務的提供方面,政府有著自身的侷限,「所以我們才要改革,在經濟領域引入市場機制,在社會領域引入民間組織。」
「一個社會有一群能夠自我管理自我運作的民間組織,這是公民社會的重要內容。」鄧國勝說。
他認準的大方向是,這個國家在實現「經濟開放」之後,如今到了該走向「社會開放」的時候了。
「5·12」地震之後出現的景象曾一度令他感到「很激動」。據不完全統計,奔赴四川一線參與救災的民間組織有300多家,介入的志願者更達到300萬人左右。許多人認為,中國的志願者及民間組織以前所未有的態勢登場,是這個國家「民間力量的第一次集體亮相」。
樂觀者相信,「2008年是中國公民社會元年」。更有研究機構高調宣布,中國已經進入公民社會。
不過鄧國勝審慎地表示並不認同,因為事情似乎還不那麼令人樂觀。
自去年8~9月份始,曾活躍在災區的志願者和民間組織「潮水般」地退卻了。在調研中,鄧國勝的團隊瞭解到的數據是,截至今年4月,堅守在災區的民間組織估計已經不足50家,志願者不到5萬人。
「缺乏資源和資金的支持,難以為繼,這是非常重要的一個原因。」鄧國勝說。
這場地震,「就像是放大鏡」,將長久以來存在的弊病集中顯現。一直以來,國內草根NGO幾乎無法獲取本土資源的支持,它們的資金大多來自國外。地震之後,看到民間爆發出驚人的捐款熱情,從事NGO事業近20年的徐永光原本以為,「這一次中國本土NGO一定能獲取本土資源支持」,但事後發現,情況並沒有明顯改觀。
來自民間的捐贈最終大多數流向了政府,流向本土NGO的,少之又少。一個項目能獲得三五百萬元的資助,已經「非常可觀」;能獲得一二十萬元資金,也「已經不錯了」。
所以也就不難理解,人們會聽到這樣兩種截然不同的憂慮:
一個名叫劉猛的草根NGO負責人憂慮自己快沒錢了。他用自己的數十萬元積蓄維持一個團隊的開支,一度陷入困境,幾乎吃了上頓沒下頓,以至於他的妻子不得不從國外趕回來給他送錢。這個名叫「全國心理援助聯盟」的組織,在都江堰市的板房區內為災民做心理援助,最多時有200多個志願者,最後只剩下少數人苦苦支撐。
而民政部社會福利與慈善事業促進司的一位官員則在災後憂慮說,現在幾百億元的捐款是懸在中國政府頭上的「堰塞湖」。甚至有的機構,平均一個工作人員「攤到」好幾個億的捐款,該怎麼花?
無法確切知道,地震災區究竟有多少草根NGO像劉猛那樣靠自籌經費、自掏腰包在維持。據在災區調研的學者們說,「不在少數」。甚至,四川省社會科學院研究員郭虹認為,志願者和NGO大量從災區撤走的最主要原因,就是缺乏資金支持。
「中國公民社會的道路還很漫長」
80%以上的社會捐贈資金最終流向政府,這樣的事實意味著什麼,看起來公眾對此並不像鄧國勝那樣感到焦慮。
今年5月,鄧國勝團隊與一家市場監測機構聯合進行了抽樣調查,結果發現,在2000多個有效樣本中,60.8%的受訪者認為,救災時,社會捐贈資金應該由政府統籌使用,只有9.7%的人認為不應該,還有29.1%人表示無所謂。
學者們承認,「弱小,是中國民間組織共同的特徵」。美國一家名叫聯合之路的慈善機構2007年一年就能籌到40億美元,而中國超過1300家基金會同一年只募到約6億美元。
學者們也承認,中國的民間組織執行能力常常還不夠強。他們還承認,這些民間組織大多在財務公開、信息透明方面做得不夠正規和完善。而間或曝出的醜聞也令它們的公信力大打折扣。
但在鄧國勝看來,「不能因為目前沒有能力,就不給你機會。有時候雖然政府能比它們做得更好,但這不是方向。」
否則,政府的大包大攬,將讓這些民間組織的發展陷入惡性循環。「因為你弱,就不給你機會;不給你機會,你只會更弱。」鄧國勝說。
鄧國勝團隊的調研成果,將於8月12日在北京開幕的「社會組織5·12行動論壇暨公益項目交流展示會」上發布。與這一成果一起亮相的,是其他數位學者圍繞民間組織參與救災展開的多項調查。
在中國民間力量「集體亮相」一年多之後,由中國扶貧基金會、中國紅十字基金會等21家基金會和NGO聯合發起的這一大型論壇,將對中國NGO參與地震救災的行動和機制進行總結、反思與展望。
鄧國勝已經不再像一年多前那般樂觀。坐在辦公室裡,這位瘦瘦的學者感嘆說:「中國公民社會的道路還很漫長。」
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去年「5·12」汶川地震之後,類似這樣來自全國各地、各式各樣的抗震救災捐贈款物,截至今年4月30日,總數達到了767.12億元(其中捐贈資金約653億元,物資折合約114億元),被公認創下「中國捐贈史的新記錄」。
在這個龐大的數目一天天累積的過程中,有些疑問被反覆提及:這些錢物流向了哪裡?
最近,清華大學公共管理學院的一支團隊對這些問題進行了研究。根據他們為期半年的調研,這些來自公眾個人或企業腰包的錢,極可能80%左右流入了政府的財政專戶,變成了政府的「額外稅收」,由政府部門統籌用於災區。
這個數據,在這支團隊的負責人鄧國勝看來,很值得玩味。在不少西方國家,救災時政府一般不接受民間捐贈,即使接受了,也會將錢交由民間組織去花。但在中國,事情顯然不是這樣。
在80%這個數字背後,這位清華大學公共管理學院NGO研究所的副教授看到的,是一種不容樂觀的現狀。這是一個隱憂,雖然未必刺激公眾神經,卻關乎這個國家正在發生或正要發生的一場深刻的社會變革。
被政府壟斷的民間資源
許多人願意用「井噴」這個詞,來形容去年那場大地震激發出的公眾捐贈熱潮。有數據顯示,僅僅去年5~6月,在上海、北京和重慶這些城市的市民中,每10個人裡就有9個為抗震救災捐贈了款物。
這些錢也許是通過單位的工會捐了出去,或許是塞進了某個公益機構在路邊設立的一隻不起眼的捐款箱,或許是通過黨組織的特殊黨費交到了中央組織部,又或許是通過銀行或者郵局匯進了某個公益組織的募捐賬戶……
這些錢在全國無數個賬戶之間流動,最後,有一半以上直接進入了政府的賬戶內。這其中包含了全國數千萬黨員捐贈的特殊黨費、各地省級人民政府直接接受的捐贈、以及民政部設立的抗震救災專戶。
準確地說,在鄧國勝及其同事的調研中,截至去年11月,全國捐贈的資金為652.5億元,其中政府直接受捐約佔58%,約379億元。這筆錢,毫無懸念地,由政府部門來使用。
如果說這是「蛋糕」最大的一塊,那麼第二大塊,則是流向各地紅十字會、慈善會以及地方公募基金會的捐款。這一部分佔了約31%,約199億元。
儘管根據國務院下達的文件,這筆錢原本可以由這些地方性公益組織自行安排使用,但是鄧國勝團隊在對全國7個省(市)進行的抽樣調查中發現,這些捐款中的大多數,最後仍然交給政府部門去使用了。
這一比例究竟有多高,鄧國勝的團隊沒有給出確切的數字。但在調研中,他們拿到的事實是:在這些省份,這些地方性公益組織募集到的捐款,除去不多的必須按照捐贈者意願進行使用的定向資金外,非定向資金大多轉入當地政府的財政專戶。
事實是:有些省份,非定向資金必須要求轉入政府財政賬戶。有些省份,這些組織可以對受捐資金留有一些使用權,不用全部轉入政府的財政專戶,但通常需要和地方政府一起到災區開展援建項目。還有些省份,即使不用轉入政府財政專戶,但也仍然由政府統籌使用,然後從這些民間組織報賬。
事實是:有些省份,就連這些公益組織募集來的定向資金,也都要強行轉入政府財政賬戶,由政府按照捐贈人的意願來使用。
事實是:在少數承擔了災區援建任務的省份,當地政府用於對口援建的資金中,竟然一半以上來自社會捐款,只有不到一半來自政府財政。還有些省份,這一比例甚至更高。
現在,這塊全國救災捐贈資金的大「蛋糕」只剩最小的一塊,流向了中國紅十字總會、中華慈善總會和16家全國性公募基金會。流到它們盤子裡的,只佔整個救災捐贈資金的約11%。在鄧國勝團隊繪製的表格裡,只有這一塊資金後面,註明的是「自行安排使用」。
但這是怎樣的「自行安排使用」呢?
中國紅十字總會、中華慈善總會這兩家以往具有救災募款壟斷地位的「官辦民間組織」,總共募集了約63億元捐款。通常的方式是,兩家機構將募集到的資金層層下撥到地方紅十字會和地方慈善會。基層紅十字會和慈善會往往執行能力弱,在有些地方,甚至只是縣衛生局或民政局下屬的一個科室。無論是為災民建房、蓋學校,還是蓋醫院,通常,資金最終還是流向了地方政府,地方政府成為項目的實際執行者。
這是一條逆向的資金流動。難怪「希望工程」創始人徐永光會感嘆說,國際上通行的是政府購買 NGO(非政府組織)的服務,比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍,但中國卻正好相反,變成了NGO「購買」政府的服務。「中國公募基金會向社會募捐後,都是和政府合作做項目,在項目落實的時候,幹活的都是公務員。」
儘管沒有更確切的數字,但據鄧國勝粗略估算,全國來自社會和民間的抗震救災捐贈,最後流向政府、由政府來使用的,極可能在80%以上。至少,在他的團隊調查的幾個省份中,這個比例很高。
沒錢花和愁花錢
某種程度上,鄧國勝對此表示了理解。因為紅十字會和慈善會這些組織讓地方政府執行項目,便可以將成本轉嫁給地方政府,同時也將風險轉嫁給地方政府,對它們而言,「這不失為一個省心省力的好辦法」。
然而,「這不是方向。」這位學者搖著頭說。
在他看來,方向應當是「小政府,大社會」,是政府從壟斷走向適度開放。為什麼不把這些資金拿出來,委託外包給民間組織,從而激發社會的活力呢?鄧國勝反問道。
他相信,在公共服務的提供方面,政府有著自身的侷限,「所以我們才要改革,在經濟領域引入市場機制,在社會領域引入民間組織。」
「一個社會有一群能夠自我管理自我運作的民間組織,這是公民社會的重要內容。」鄧國勝說。
他認準的大方向是,這個國家在實現「經濟開放」之後,如今到了該走向「社會開放」的時候了。
「5·12」地震之後出現的景象曾一度令他感到「很激動」。據不完全統計,奔赴四川一線參與救災的民間組織有300多家,介入的志願者更達到300萬人左右。許多人認為,中國的志願者及民間組織以前所未有的態勢登場,是這個國家「民間力量的第一次集體亮相」。
樂觀者相信,「2008年是中國公民社會元年」。更有研究機構高調宣布,中國已經進入公民社會。
不過鄧國勝審慎地表示並不認同,因為事情似乎還不那麼令人樂觀。
自去年8~9月份始,曾活躍在災區的志願者和民間組織「潮水般」地退卻了。在調研中,鄧國勝的團隊瞭解到的數據是,截至今年4月,堅守在災區的民間組織估計已經不足50家,志願者不到5萬人。
「缺乏資源和資金的支持,難以為繼,這是非常重要的一個原因。」鄧國勝說。
這場地震,「就像是放大鏡」,將長久以來存在的弊病集中顯現。一直以來,國內草根NGO幾乎無法獲取本土資源的支持,它們的資金大多來自國外。地震之後,看到民間爆發出驚人的捐款熱情,從事NGO事業近20年的徐永光原本以為,「這一次中國本土NGO一定能獲取本土資源支持」,但事後發現,情況並沒有明顯改觀。
來自民間的捐贈最終大多數流向了政府,流向本土NGO的,少之又少。一個項目能獲得三五百萬元的資助,已經「非常可觀」;能獲得一二十萬元資金,也「已經不錯了」。
所以也就不難理解,人們會聽到這樣兩種截然不同的憂慮:
一個名叫劉猛的草根NGO負責人憂慮自己快沒錢了。他用自己的數十萬元積蓄維持一個團隊的開支,一度陷入困境,幾乎吃了上頓沒下頓,以至於他的妻子不得不從國外趕回來給他送錢。這個名叫「全國心理援助聯盟」的組織,在都江堰市的板房區內為災民做心理援助,最多時有200多個志願者,最後只剩下少數人苦苦支撐。
而民政部社會福利與慈善事業促進司的一位官員則在災後憂慮說,現在幾百億元的捐款是懸在中國政府頭上的「堰塞湖」。甚至有的機構,平均一個工作人員「攤到」好幾個億的捐款,該怎麼花?
無法確切知道,地震災區究竟有多少草根NGO像劉猛那樣靠自籌經費、自掏腰包在維持。據在災區調研的學者們說,「不在少數」。甚至,四川省社會科學院研究員郭虹認為,志願者和NGO大量從災區撤走的最主要原因,就是缺乏資金支持。
「中國公民社會的道路還很漫長」
80%以上的社會捐贈資金最終流向政府,這樣的事實意味著什麼,看起來公眾對此並不像鄧國勝那樣感到焦慮。
今年5月,鄧國勝團隊與一家市場監測機構聯合進行了抽樣調查,結果發現,在2000多個有效樣本中,60.8%的受訪者認為,救災時,社會捐贈資金應該由政府統籌使用,只有9.7%的人認為不應該,還有29.1%人表示無所謂。
學者們承認,「弱小,是中國民間組織共同的特徵」。美國一家名叫聯合之路的慈善機構2007年一年就能籌到40億美元,而中國超過1300家基金會同一年只募到約6億美元。
學者們也承認,中國的民間組織執行能力常常還不夠強。他們還承認,這些民間組織大多在財務公開、信息透明方面做得不夠正規和完善。而間或曝出的醜聞也令它們的公信力大打折扣。
但在鄧國勝看來,「不能因為目前沒有能力,就不給你機會。有時候雖然政府能比它們做得更好,但這不是方向。」
否則,政府的大包大攬,將讓這些民間組織的發展陷入惡性循環。「因為你弱,就不給你機會;不給你機會,你只會更弱。」鄧國勝說。
鄧國勝團隊的調研成果,將於8月12日在北京開幕的「社會組織5·12行動論壇暨公益項目交流展示會」上發布。與這一成果一起亮相的,是其他數位學者圍繞民間組織參與救災展開的多項調查。
在中國民間力量「集體亮相」一年多之後,由中國扶貧基金會、中國紅十字基金會等21家基金會和NGO聯合發起的這一大型論壇,將對中國NGO參與地震救災的行動和機制進行總結、反思與展望。
鄧國勝已經不再像一年多前那般樂觀。坐在辦公室裡,這位瘦瘦的學者感嘆說:「中國公民社會的道路還很漫長。」
来源:中國青年報
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