北京雨災的政府責任探討

北京官方公布，7月21日暴雨導致了77人死亡，原因各有不同，信息也並不充分。我僅以廣渠門橋下死亡的丁志健先生一案為例。因為關於這一案例，信息披露得相對充分，且已有很多爭論，在有些網站上也有討論和投票。一方意見是說，丁先生自己不慎開入水中，且缺乏自救能力，所以他的死亡主要應由他自己負責。另一方面的意見是說，當時在場的交通警和消防隊員沒有及時救人，應該對丁先生的死亡負主要責任。對這種看法，有人反駁說，在當時的情況下，交通警和消防隊員在沒有水下作業裝備的條件下貿然救人，也可能會喪失自己的生命，所以也不可苛責他們。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

其實這兩種意見都忽略了最重要的一個方面，即政府對丁先生的死亡負有什麼責任。我們一般說，政府的設立是為了提供公共物品，即個人或企業通過市場所不能提供的服務。具體而言，在譬如7月21日的暴雨降臨時，北京這個社會是否需要一種由政府提供的公共物品。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

答案是肯定的。在一場突如其來的暴雨面前，至少有三個方面是市場失靈的。第一是信息方面。一個個人，或憑藉自己的能力，或憑藉市場提供的服務，不能很清楚和全面地判斷和理解他所面臨的災害的嚴重程度，也不完全知道城市或鄉村道路的具體情況；儘管個人最關心自己的安全，但也可能因為信息上的缺失而判斷失誤，有些個人就會做出錯誤決定。

第二，災害並不是時時都有，越是重大的災害出現的頻率越低。如果市場中的一個企業提供災害預防和救援工作，可能因其實際提供服務的機率太低而入不敷出，無法生存下去；也會因事涉生命的重要選擇，不能「不給錢就不救命」，也無法實行市場規則。

第三，當大的災害來臨時，需要在很短時間內動員相當多的人力與資源去防禦和救援，而一般的企業沒有如此大的動員能力與災害抗衡，市場交易過程也缺少迅速反應的特點。

因而，人類社會應對發生頻率較低、規模較大的突發的自然災害的制度，就是政府。這是因為，第一，政府可以設立氣象部門，也負責建設和管理城市道路與高速公路，比普通個人或組織掌握更多的關於自然災害和道路狀態的信息，也就更能向人們提供避免災害的信息；第二，政府的「商業模式」是強制性地收取稅賦，且能將此一收入做長期配置，以防出現頻率較低、但損害巨大的災難；第三，政府在短時間內的動員能力是一般企業和個人無法比擬的。反過來說，應對如7.21雨災一樣的災難，北京市政府就有不可推卸的義務與責任。

那麼，具體對於丁先生的死亡，北京市政府的責任是什麼呢？首先是要有能夠抵禦災害的城市基礎設施。如果在廣渠門橋下的積水不會淹沒車輛，也就不會有後來的悲劇。然而，據北京市抗旱防汛指揮部說，北京城區的排水標準只是三年一遇，無法對抗61年一遇的暴雨。人們要問，為什麼標準如此之低呢？這顯然涉及以往歷屆北京市政府的責任，但在這裡，我們暫不追究。如果再問，為什麼不能很快提高排水標準呢？據說要進行這樣的改造，需要巨額的投資和較長的時間。

然而，如果排出輕重緩急，問題就沒有那麼嚴重。偌大的北京城，並不是所有的地方都急需改造。只要將容易積水的幾個特殊地點，包括廣渠門橋下的排水標準提高，就能在很短時間內減少城區的積水地點。這些點並不多，根據這次災後網上公布的北京市積水點，加上網友的補充，最多不超過五十處。其中這次積水超過1.5米深、可致人死命的積水點，也就是廣渠門橋、南窪崗鐵路橋、肖村橋、雙營鐵路橋、金安鐵路橋和蓮花橋等六處。只要集中資金和力量先改造最危險路段，就能至少避免生命損失。

還有專家指出，由於土地緊張，在立交橋下沒有足夠的土地建立排水設施。但這仍然不是理由。如果沒有固定的排水設施，就應多配備移動抽水設備。一旦出現情況，就應迅速到位排水。但這次廣渠門橋如此深的積水，並沒有聽說有移動泵車的支援。

當然，即使提高了排水標準，仍然不能完全避免城區積水。因為即使是五年一遇標準甚至十年一遇標準，仍然無法抵禦61年一遇的暴雨。如果北京市氣象臺如其所說，已經在19日就預報了21日將有暴雨，降水量預計為40-80毫米，已明顯超出三年一遇的極端情況（36毫米），人們就可以預見，在重點下沉路段，會出現淹沒車輛的積水。在這時，既然行政部門已經知道將要出現的雨情和城區道路情況，合乎邏輯地，就有義務配備力量到這些重要地點去排水和佈置安全警戒，以及一旦出現事故的救援。廣渠門橋下，顯然是一個重點。

後來，實際的降雨量遠遠超過北京市氣象局的預報，達到了全市平均164毫米，為預報上限的兩倍。這可能會使政府部門措手不及。但與地震不同，降雨量是隨時間的推移而增加的，行政部門完全可以根據降雨量的變化而調整自己的行動。在明確知道，降雨將會帶來一些地點的大量積水時，行政部門首先要做的，就是通過各種手段，包括手機簡訊和交通臺，警告人們不要開車通過那些危險的路段。

顯然，人們沒有收到這樣的警告，包括丁先生。然而，即使如此，還有最硬的防範措施，就是應在廣渠門橋等重點下沉路段前部署交通警，或設置警示標誌，或直接指揮，阻止車輛，包括丁先生的車輛駛入橋下。這應是交通警的基本職責，即「保障道路交通安全暢通」和「預防和減少道路交通事故。」橋下積水深至沒車，就相當於道路塌方或橋樑斷裂，車輛繼續前行就有生命危險，也就會發生重大事故。不僅是警察，任何一個有責任心的人，都應向開來的汽車提出警告。

據報導，當天在廣渠門橋附近降雨量高達196毫米。「18點40分開始，夕照寺街附近四個排水井開始向上冒水，19點20分，又有十個井冒水，水高達1.5米左右。」（按：夕照寺街就在廣渠門鐵路橋附近）而我們知道，丁先生就是在這之後開始呼救的。也就是說，在積水明顯上漲，以致漲到可以淹沒汽車的高度時，並沒有交警出來警告司機。「多位曾在現場圍觀的群眾表示，鐵路橋附近沒有任何警示，也沒有交警疏導交通。」。不能不說，至少在這個重要積水點，北京市政府沒有履行它的職責。

當丁先生不慎將車駛入廣渠門橋下，他發現自己犯了一個致命的錯誤。據他妻子邱艷回憶，這時是傍晚7點30分。他給妻子打電話，妻子讓他給110打電話，但他沒有打通；他妻子「開始打110，打不通；再打122，也打不通；打120，120說不能打這個電話，得打122。」在她最終撥通110時，已經至少在8點以後了，也就是說，他們花了半個小時以上的時間才最終報了警。即使如此，派出所的反應也極為消極，且說明完全不瞭解具體情況，「一再反饋說裡面沒有車，只有水」。

當丁先生妻子邱艷趕到出事地點，大約在8點20分左右。但在這時，在現場的交通警察和消防人員似乎並沒有救人的任務在身，邱艷哀求他們救人，他們「都以水太急為理由，不想下水去救人。」直到聽說領導要來，才開始下水。這時只有其他路過的人自告奮勇，下水救人。打撈行動遲至10點20分才開始，車被打撈上來，已是10點30分左右了。離開始報警求救已有三個小時。這顯然又是一次政府的瀆職。

有人說，這些交警和消防隊員也是人，在救人的時候，不應冒過大的風險。這話很對。我們要責備的不是具體的個人，而是北京市政府作為一個組織和機制。既然暴雨已經下了幾個小時，既然知道廣渠門橋下是水的問題，作為交通隊或消防隊的領導，就應派遣熟悉水性的人員前去救援；也應給他們配備在水下救援的設備。那麼，如果在交通隊和消防隊範圍內沒有熟悉水性的人員，或沒有充足的水下作業設備怎麼辦？很簡單，這時責任就要向上轉移，只要哪一級不能解決問題，就要一直轉移上去，如從中隊到大隊，到局，到區，最後到市長。

具體而言，如果現場情況超出了現場公職人員的許可權或能力時，他應該立刻向他的上級報告，以獲得授權或人力和裝備上的增援；如果他沒有向上級報告，也同時不解決現場的問題，他就應對此後果負責；一旦他報告了，他就沒有責任了。如果現場的情況甚至超出了他的上級的許可權和能力，就應向上級的上級報告，以期得到授權和增援。如果他既沒有報告，也沒有解決問題，他就應承擔後果的責任。當然，一個現場人員或下級既沒報告、也沒解決問題，上級也擺脫不了用人不當的責任和領導責任。這種機制的重要特點是，總有一個或幾個具體的個人要負責任，從而能夠保證整個機制有效運轉。

然而，在7月21日的廣渠門橋下，這個機制出了問題。一個北京居民的求援報警，直到近三個小時後才能實行救援，這時生命已經無可挽救。如果救援及時，他本可以不死。我們只能說，北京市政府作為一個人民納稅設立的應急機制是失靈的。如果7月21日是一次考試，北京市政府是不及格的。這種不及格並非偶然，它又反映了北京市政府的一般水平，即在任何時候打110報警，也許都不能得到及時救援。這種擔心又被另一個同類事件所加強：在南崗窪路段的溺亡者鄭冬潔的家人抱怨，「報警求助被房山推給豐臺，又由豐臺推回房山。」

我們有證據說，這是北京市政府主要負責人的責任。就在7月21日雨災的第二天，北京市政府召開緊急會議，市委常委牛有成代表市政府對自己做了表揚，「搶險工作預報準確、干預到位、部門聯動、科學調度」。也就是說，在明確知道由於應急機制的上述表現、已經有人在道路上溺亡以後，仍然用「到位」形容自己的工作。在這裡，「到位」就是「充分」和「滿意」的意思。那就意味著，他們不認為110機制如此遲鈍拖踏的反應，現場人員的消極冷漠是不正常的，因此有個把人的死亡是不正常的。在廣渠門現場提供公共服務的人員，不僅達到了他們自己設定的服務標準，而且還「很好」。這正證明，他們應對丁先生的死負全部責任。

然而，這還不是最恐怖的。一個制度的有效性並不表現在其萬無一失上，而是表現在它是否具有糾錯能力。而糾正錯誤、保證制度有效運轉的最簡單而有效的措施，就是獎懲。獎勵遵循制度的人，而懲罰違反制度的人。「到位」之說還意味著，北京市政府馬上認定，它在7.21雨災中沒有任何錯誤，因而不對在廣渠門橋下丁先生以及其他在公路上溺水而亡的人負責。不需要有任何人承擔責任，也無需懲罰任何人。這無疑是對所有北京居民的一個宣言：在廣渠門橋出現的機制錯誤不會得到糾正，下次如果還有類似情況，他們也仍然如此辦理。

雖然後來北京市政府主要負責人在原則上對居民傷亡和財產損失表示了哀痛和歉意，但並沒有在具體的失誤上承擔責任，更是迴避在城市道路和高速公路上溺死人的責任問題。總體來講，他們想通過過去一貫的作法來應付這次災難。這就是在事後表示慰問、加強戒備、部署救災和重建，並宣揚「精神」，表彰「英雄」，稱讚「領導正確」。而對於錯誤和責任，則是輕描淡寫，錯事化了。實際上，只要一天北京市政府沒有承認它在總體上要承擔警示和救援不利的責任，並且沒有具體的人員，無論是現場的消防員還是市長承擔直接責任，北京的居民對政府作為一種救急機制的信任就一天不能恢復。

我們看到市長在7月22日凌晨以後做了很多工作，這是應該肯定的。然而，他最該努力工作的時間應該是21日。當消防人員在廣渠門橋下無所作為的時候，他在哪兒呢？他在22日說，他「最牽掛的就是長陽（按：京港澳高速的一個路段），一定要搞清楚被淹的車裡有沒有人。」實際上他最該牽掛的時間是21日。這時我們已經知道，京港澳高速路上有三個人已被淹死。考試已過，他已經不及格了。北京市政府的行為，就像考試失利後，拚命做練習題的學生一樣，雖然應予肯定，但仍要反省考試失利的原因。如果他們不能具體地檢討在廣渠門橋和南崗窪橋死人事故的責任，並加以公正處理，我們就不能期待下一次雨災它能順利通過「考試」。

北京市政府在此次事件中的不當作法，還表現在披露傷亡數字上的計較。例如在相當的幾天時間內，遲遲不公布死亡數字和名單，這給北京居民尋找失散親人的努力帶來了麻煩。只是在各方的壓力之下，才公布了數字；且又不再繼續公布數字。在它看來，它在此次雨災中的表現取決於公布的傷亡人數的多少。一個令人不齒的表述是說，在北京的一些遺體是從河北省衝過來的。這似乎會減輕北京的「錯誤」。但這是一個更嚴重的錯誤。無論誰在這次雨災中喪生，他都是一個中國人，一個人，失去了生命。在這時還要計較是哪個省份的死亡人數，實在令人髮指。

其實，如果這次失去生命的只是丁志健先生一個人，北京市政府也已然不是一個合格的政府部門。在一場災難面前，衡量一個政府部門的對與錯、功與過的，不是自然不可抗力奪去生命的人數，而是它是否曾經全力以赴地、迅速有效地去挽救本來可以挽救的生命。在廣渠門橋下，北京市政府沒能做到這一點。

来源:金融時報

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