中國國企改革是個政治問題

2012-11-22 09:33 作者: 張立偉

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近來,國資委黨委撰文稱「理直氣壯地發展壯大國有經濟」,又刺激了各種反對的聲音,國企改革的論戰進入白熱化程度。但是,隨著中國經濟數據的全面下滑,國企改革已經刻不容緩,中國經濟應該開放由國企壟斷與行政管制的市場空間給予民間資本,才有可能產生新的經濟增量。

其實,有關國企改革的分歧,主要發生在政府部門內部,由此就可以理解為什麼《人民日報》經常發出自相矛盾的文章,以及國研中心與國資委觀點對立。民間輿論關於國企改革的紛爭,更多體現的是由上而下的一種意識操縱。

中國執政黨合法性的鞏固,是通過持續高速的經濟增長與人民生活水平的提高,即「以發展求穩定」的邏輯。當經濟增長放慢時,這種政績型合法性就會受到挑戰,並暴露出社會不公等深刻矛盾。

以目前的發展模式,如果不打破政府管制與國企壟斷,讓市場自由配置資源,令人炫目的「中國快車」將很快熄火,政權的穩定性就會受到影響。因此,政府改革派希望通過國企改革繼續推動經濟增長並實現社會公平,而保守派披著意識形態的外衣維護團體的既得利益,這種邏輯的盡頭是重返計畫經濟與經濟崩潰。

但是,國企改革之所以艱難,也不全是既得利益部門的阻礙,而是其關係到中國權力結構的變動,從而形成事實上的政治改革的格局。因此,國企改革是表,政治改革是裡,改革變得更為謹慎,在體制內的爭議也就更加激烈。

黨國體制的基礎是黨(黨政不分)控制一切資源(所有權)。在計畫經濟時代,政府直接掌握企業所有權並通過這種產權來控制企業與職工。向市場經濟轉型的過程,中國出現了產權結構的雙軌制,即公有制與非公有制。政府可以將黨組織建立在國有部門並直接控制這些資源(所有權),賦予他們壟斷租金和特殊政策照顧,但在非公有制經濟部分,黨因不掌握所有權而無法直接管理。

中國政治教科書長期傳播馬克思的一個觀點,即 「經濟基礎決定上層建築」,因此,中國政府不會放棄對經濟資源的直接控制,堅持以公有制為主。但是,中國的權力體繫在結構上與非國有經濟部門沒有聯繫,這形成了一道獨特的中國景觀,社會分為「體制內」和「體制外」兩個部分,而區分它們的是政府直接管理和控制權。

在啟動改革之前,公有制是中國社會主義政權的基礎,但是公有制的低效又在削減政權的治理能力與合法性,就像蘇聯那樣處於短缺經濟的窮苦之中,這構成了改革的最初壓力,但對國有企業治理上的「放權讓利」並未涉及產權,國家財政越來越無法負擔沈重的國有企業成本。

1990年代後期,中國被迫推行了「抓大放小」的國企產權改革,其重要的邏輯是,放棄對龐大的國企職工的社會保障責任而將資源轉移到對經濟「制高點」的控制,並讓出部分市場刺激經濟增長。為了防止壟斷導致低效,中國政府在同一壟斷領域設置了兩家或多家國有企業構成內部競爭(比如通訊、電力、能源等領域),試圖保持活力。

儘管市場部門在國家權力結構中沒有位置,對市場發展而言這是一個重大缺陷和障礙,但是,由於中國政府釋放出來的市場增量空間快速成長並實現規模膨脹,而且加入世界貿易組織後吸引力大量國際產業資本以及政府大規模進入市場投資,政府失去了改革動力而享受「中國奇蹟」帶來的榮耀,甚至有人陶醉在「中國模式」之中。

在1990年代後期啟動的大規模國企改革之後,在產權雙軌制的市場裡,政府在經濟快速發展中本能的重新扶持縮減後的國有經濟,以防止外資公司與民營企業相對過快的增長主導經濟,從而威脅到自己的地位。

在2002年召開的中共十六大上,中共提出了「毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟;毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。」第十六屆三中全會又提出「加快調整國有經濟布局結構……增強國有經濟的控制力,發展具有國際競爭力的大公司大企業集團」等等。

市場感受到國有經濟重新崛起,是在2004年實施的一場具有爭議的宏觀調控之後。一家民營鋼鐵企業被強制關閉,第一次引起市場關於「國進民退」的討論,這種質疑一直持續到今天。

而在本世紀的前八年,全球處於一輪繁榮週期之中,刺激了對上游資源的龐大需求,出現持續的大宗商品牛市。中國入世帶來的外部需求、基礎設施建設熱潮以及重工業投資,讓處於資源壟斷地位的央企水漲船高,為財政大幅增收做出了貢獻。這種順週期的繁榮,讓一部分人誤認為是央企經營能力的成功。

2008年爆發西方金融危機,讓體制內對國有企業的崇拜達到了高潮,華爾街陷入「大而不倒」的困境,中國的官僚們則看到了央企對於經濟穩定性所起到的作用,擁有信貸優先權與政策資源的央企被各地政府請去投資,「國進民退」現像在煤炭、電力等領域明顯增加。

一種被西方稱之為「國家資本主義」的中國模式成為全球爭議的對象,有的後發展國家開始模仿,而市場國家則抨擊這種模式的不公平性與不可持續,這又被意識形態者加以排斥並認為是陰謀。這是一種明顯的誤解,是被意識形態與利益矇蔽的假象,事實上,中國模式已經暴露了不可持續的危機,生產要素的壟斷與行業管制,已經讓這個國家的生產效率越來越低,並面臨「中等收入陷阱」的風險。

美國著名經濟學家道格拉斯•諾斯的研究認為,國家需要提供博弈的基本規則,這些規則應該有兩個目的:一個目的是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則,他能使統治者的租金最大化;第二個目的則是在第一個目的的框架中降低交易費用以使社會產出最大化,並增加國家的稅收。

但是,諾斯發現,統治者尋求租金最大化的產權結構與降低交易費用、促進經濟增長的有效體制之間存在著持久且不可調和的衝突,從而難以實現經濟的可持續增長。因為,政府面臨著在保持租金最大化的國有壟斷性的低效率產權與能使國家經濟可持續增長以及國家收入最大化的有效率的產權之間進行選擇。

他推論說,為了使壟斷租金最大化,統治者將避免觸犯有勢力的選民,因為如果這些有實力的集團財富與收入受到產權的不利影響,會威脅到統治者的地位,因此,統治者會同意這些集團的產權結構而無視它對效率的影響。在中國,最有勢力的選民無疑是具有壟斷地位的國企集團,而且他們幾乎等同政府本身。

事實上,隨著來自市場部門的資本存量迅速增加,使得現存體系變得不再穩定,固有的政治權力結構會被削弱。如果繼續打破國有壟斷與行業管制,國家權力基於產權結構的安排必然陷入更大的不穩定性,這就是執政黨在當前國企改革中的政治困境與潛在的不安全感。由於改革停滯、國進民退以及社會矛盾激化,相當一部分民間資本隨著移民潮而出逃,因為他們與執政黨同樣缺乏安全感。

在此之前,執政黨鞏固公有制經濟的同時,在江澤民時代提出了「三個代表」的思想,想從黨的組織與國家權力結構上與非公有經濟的部分發生聯繫。但是,這種聯繫是非制度化的而缺乏實際內容,僅有安慰性的政治安排。正如中國所發生的,民營企業家與社會精英移民的數量遠遠高於進入體制內的規模。

近日,中辦要求加強和改進非公有制企業黨的建設工作,要求實現50人以上非公企業有黨員。這種在非公企業加強黨的力量的做法在很早之前就開始推進,但收效甚微。在非公企業建立黨組織不可能處理好黨對社會的控制與產權保護、經濟增長、階層和諧等之間的關係,而且只會增加非公企業的不安全感。

問題的根源在於,黨以產權為基礎,很容易演變成特殊利益團體。執政黨真正實現「全心全意為人民服務」,就應該超越產權結構,為全體國民與市場制定一系列民主的和法治的公平規則,並接受國民的監督。也就是說,黨應該是「全民黨」,其執政基礎是國民的支持而非對資源與產權的控制,否則,市場經濟的演變必然與上層建築發生不可調和的衝突。

来源:英國《金融時報》

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