中國怎樣反腐敗才會有效？

剛剛過去的中共十八大把反腐敗提高到一個新的高度，新領導層一上任也即刻把反腐敗提高到其最高的議事日程上來。反腐敗方面的新發展對中國政治意味深遠，具有多方面的含義。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

首先，把反腐敗提高到執政黨那麼高的議事日程，從一個側面說明瞭中國的腐敗本身也已經發展到一個新的高度。實際上，剛剛過去的一年，中國政治充滿了腐敗的醜聞，從基層一直延伸到頂層。十八大結束沒有幾天，就有多名高官被暴露出腐敗案件。改革開放以來，這種情況很少見。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

其次，腐敗的深度和廣度，已經深刻影響了執政黨的形象和合法性。很多年來，高層一直在警告全黨，腐敗會「亡黨亡國」。現在，各方面都已經感覺到了，如果腐敗不能得到整治，那麼「亡黨亡國」越來越具有現實性。

其三，新領導層展示了反腐敗的巨大政治決心，在最低程度上減少腐敗對執政黨所能產生的致命影響，在最大程度上提高和鞏固執政黨的合法性。很簡單，如果執政黨繼續腐敗下去，哪有能力來實現民族復興的使命。

不過，人們所面臨的核心問題在於：如何反腐敗才有效？反腐敗早已經不是新鮮事。改革開放以來，每一屆新領導層和新政府都是反覆強調反腐敗的，反腐敗運動也從來就沒有間斷過。同時，中國也一直在向世界所有清廉的國家和社會學習，學習它們如何有效反腐敗。到今天，能學的，已經學了；能做的，也已經做了。但為什麼腐敗還是繼續變本加厲呢？這才是需要人們深刻思考的。

一句話，中國並沒有根據中國體制本身的特點，來設計反腐敗體制或者機制。那麼中國體制的最主要的特點是什麼呢？如果說多黨制國家的主要特徵是外部多元主義，中國制度的最大特點就是內部多元主義。本欄曾經多次強調，中國內部多元主義所面臨的挑戰，就是內部多元主義過度。這種內部多元主義如何表現在反腐敗方面的制度特徵上呢？又如何對反腐敗產生著負面的影響呢？

概括地說，表現在反腐敗方面，內部多元主義主要表現為反腐敗機構過多，內部權力過於分散，不夠集中。不僅黨、政、人大、政協等等都設立了反腐敗機構，主要組織和機構都有自己的反腐敗機構。較之其他所有國家，中國的反腐敗機構是最多的。

太多反腐敗機構相互掣肘

內部多元主義產生了諸多弊端。

首先，內部反腐敗機構過多的邏輯結果，就是反腐敗責任極其不明確。這就導致了中國傳統中典型的「和尚與水」的關係，即「一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝」。機構眾多，又不互相協調或者協調得不好，導致了太多的權力內耗，各個機構之間矛盾重重。這種現象並不難理解，不同機構具有不同的利益。儘管各個機構名義上都是為了反腐敗的，但實際運作的結果就是權力的爭鬥，反腐敗反而演變成每一機構的「副業」。這是所有官僚機構運作的邏輯。因此，只有把眾多的機構整合起來之後，它們的利益才能一致起來。

其次，機構眾多會給腐敗提供很多機會。為什麼？有兩個方面的原因。其一是，機構眾多，反腐敗不力；第二是，反腐敗責任不明確，使得腐敗有機可乘。其三，反腐敗機構眾多也導致了這些機構本身的腐敗。因為所有這些反腐敗的機構從屬於不同的上級機構，因此，其它的機構有多腐敗，反腐敗的機構也必然有多腐敗，甚至更腐敗。反腐敗機構往往掌握著有關腐敗的信息，這些部門的領導人更有技術和手段不僅來進行腐敗，而且能夠逃避反腐敗。這也就是為什麼中國的公檢法系統，是最腐敗的一個系統的主要原因。

過去很多年裡，中國各個反腐敗機構派大量的幹部官員到香港和新加坡去考察，學習這兩個政府的反腐敗經驗。也應當說他們學到了不少經驗，但一旦放到中國的制度環境裡，這些在新加坡和香港非常有效的舉措便不再有效。所有到這兩個社會考察的官員都忽視了最重要的一點：香港的廉政公署和新加坡的反貪局都很小。一個小小的反腐敗機構就造就了一個清廉的政府。在這兩個社會，除了人們一般所說的高薪養廉、政府透明等因素外，就反腐敗制度本身來說，最重要的就是權力高度集中，責任高度明確。反腐敗機構又直屬最高領導層。一旦發現腐敗，應當承擔責任者就非常明確。也因為責任明確，反腐敗機構在預防腐敗方面更是盡職。當然，另一個特點是，無論在新加坡還是香港，社會力量參與反腐敗也非常得力。

很顯然，當內部多元主義導致著諸多負面效應的同時，外部多元主義缺失更進一步使得腐敗不可收拾。外部多元主義並不是說，中國要像其他國家那樣，設立反對力量或者反對黨。反對黨並非反腐敗的有效機制。很多人相信，只有多黨制才能反腐敗。但從經驗看，這種觀點顯然過於簡單。世界上那些實現多黨制的社會，也同樣非常腐敗，甚至更為腐敗。從外部制約來看，社會的參與要比反對黨的參與更為有效。反對黨的參與就是要奪取政權，奪取政權之後也往往同樣腐敗。而社會的參與較少政治性，更多的是為了一個清廉政府，因此更能有效地反腐敗。不過，在中國，社會並沒有有效的參與反腐敗管道。一些制度例如舉報制度一直存在著，但往往是名不符實，在很多方面也會產生很多負面效果。應當指出的是，在網際網路產生之後，這種情況正在發生很快的變化。不過，社會對反腐敗的參與總體上看，仍然是需要通過非正式的管道。

那麼，通過怎樣的制度改革才能實現有效的反腐敗呢？

一句話，要大力減少內部多元主義，強化反腐敗機構的權力。這方面，可以參照近年來大部制建設的經驗，設立一個反腐敗大部制，整合目前各個反腐敗機構。當然，在這個機構內部可以設立不同的反腐敗部門。同時，這個結構應當直屬最高領導機構。

面對大面積的腐敗，如何入手？在反腐敗的手段和政策層面，人們需要一些新思維。除非發動毛澤東時代那樣的大面積的群眾運動，全面反腐敗不僅不可能，也很難有成效，更有可能產生巨大的反彈。毛澤東時代已經過去，那個時代所特有的群眾運動也過去了。

面對新時代，人們應當換一種思維。首先，反腐敗要依靠已經開始出現的「競爭性政治」。近代意義上的政治已經在中國開始，那就是幹部官員之間的「競爭」。目前的這種競爭，因為明文規則的缺失，仍然很不規範，但最終逐漸會規範起來。各國政治經驗表明，政治競爭本身就會通過各種方式暴露官員的腐敗。實際上，今天中國很多腐敗案件的發生（包括那些在網際網路上曝光的案件）與其說是反腐敗的結果，倒不如說是「政治競爭」的結果。

對執政黨領導層來說，所需要的是要利用「政治競爭」這個大趨勢，而不是阻止這個大趨勢。

要給清廉一個機會

其次，更為重要的是要給清廉一個機會。中國的腐敗已經發展到這種程度，以致於清廉者沒有生存的空間。很多腐敗官員並不是一開始就腐敗的，而是「屁股指揮腦袋」，到了一個腐敗的環境，就不得不腐敗。在黨內，也並不是每一個官員都想腐敗，也有一些官員不想腐敗，但在全面腐敗的環境裡，「清廉」就成為一個人的巨大負資產。因此，應當考量的是如何給清廉一個機會？這是有可能的。例如可以通過人事錄用機制，在任命官員的時候，可以問其是否願意公開財產。如果不願意者，那麼不被任用。這至少可以避免「帶病上崗」的局面，就是那些已經腐敗的官員不再被繼續任用。這部分人肯定很大量，不可能人人都被查。但即使不去查他（她），至少可以中斷其生涯。而那些願意公開財產的官員，則可以被繼續任用。

從具體的制度設計來看，也有很大的空間來改進反腐敗的制度能力。首先，反腐敗機構內部可以設立一個道德委員會。腐敗既可以是狹義上的經濟腐敗，也可以是其他方方面面的，例如性賄賂、包二奶等等。這方面可以經過道德委員會來處理。世界上很多國家都設立有針對官員操守的道德委員會。在中國，道德委員會可以強化黨政官員的職業倫理。中國歷來被視為是一個道德國度，對官員的道德壓力不僅必要，而且也可以對官員產生巨大的道德壓力。

其次，反腐敗不能是「左手」反「右手」。在一黨制下，反腐敗不力往往是因為「左手」反「右手」之故。大量的腐敗都發生在「一把手」群體，也就是黨的主要領導和其相關的官員。「黨的領導」原則表明黨的主要領導的重要性。在這樣的情況下，如何反腐敗？要通過制度設計。反腐敗機構要錯位設置，「下管一級」。和幹部任命制度一樣，對下一級官員的監督和檢查要有上一級反腐敗機構來做。也就是說，反腐敗的權力不能由同一級官員來行使。同時，反腐敗機構的工作人員的收入來源等等，都要和同一級政府割離，保證他們不受同一級政府的影響。

中國的腐敗已經高度社會化，侵入社會的各個角落。從各國經驗來看，在如此廣度和深度的腐敗環境中，只有通過培養清廉官員，從精英開始，然後逐漸擴展大社會的各個領域，最終才會有建設清廉政府和清廉社會的可能性。

在減少內部多元主義的同時要增加外部多元主義，即引入社會力量參與反腐敗。但外部力量反腐敗也必須體現為制度行為。例如，社會審計制度很重要，很多方面可以讓專業的審計組織，尤其是那些具有良好聲譽的審計機構來參與反腐敗。這樣可以避免內部審計的弊端。這應當是中國行政體制改革的一項重要內容，即政府向社會收購服務。

再如，要有效利用媒體的力量，尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠為政治和行政的黑箱操作投入一些陽光。媒體不僅僅可以揭露腐敗，更可以產生強大的社會壓力。腐敗能夠大行其道，能夠招搖過市，主要是因為沒有陽光。如上所說，中國的媒體尤其是新媒體，已經開始在揭露腐敗方面扮演一個積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自發的水平。如果沒有有效的法制的支撐，社會自發反腐敗所要承擔的高成本和風險，會使得反腐敗不可持續。

總之，反腐敗是一項綜合政治工程。要找到重大的突破口，制度設計最為重要。如果繼續依賴於傳統運動式的反腐敗運動，繼續依靠超越法治的政治手段，表面上轟轟烈烈的反腐敗運動最終會導致更多的腐敗。要遏制人性的腐敗，一整套可以導致清廉行為的制度是根本。

来源:網文

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