如何治理中國式次貸


近日,國際評級機構惠譽將中國償還長期本幣債務的主權評級從AA-調降到A+,主要理由為「中國地方政府可能面臨源自政府相關企業的大額潛在債務」。這一舉動顯示國際市場正嚴密關注中國政府財務風險,值得中央和各級地方政府高度重視。

中國地方債務已存在多年,但規模有限。自2008年底中國政府出臺「4萬億」刺激計畫以來,地方債務呈現爆炸式增長,而且影子銀行式債務持續增長,隱藏著巨大的金融風險。根據審計署2011年公告,截至2010年底,全國地方政府性債務餘額為10.72萬億元;據今年全國人大預算報告,2012年,地方政府債券還本支出即達2000億元;另據專家估計,截至2012年底,地方債務總量至少新增1萬億到2萬億元,包括監管當局網開一面的政信合作1萬億元左右,城投債數千億元。即使按照偏緊口徑計算,地方債務也當超過12萬億元。

中國地方政府債務問題之所以值得高度警惕,不僅在於其龐大的餘額,更在於其數據和處置情況不透明,而最值得擔憂之處在於地方政府體制性的「軟預算約束」。

當前,對中國地方政府債務的風險度多有爭論。其實,因為地方政府的債務狀況並不透明,何時、何地可能引發系統性風險很難預測。有些分析人士對地方財政收入增長乏力深感擔憂,但不少地方官員和市場人士以為,地方政府債務有中央政府兜底,出不了大事。須知中央政府並無此法定責任,而且一旦出現全局性危機,中央其實很難獨力承擔,未來財政收入已不可能再保持高速增長態勢,其結局必是債務貨幣化,等於全民埋單。這就是我們所說的「中國式次貸」(參見本刊2012年第41期封面報導「中國式次貸」)。

縱使短期內不會引發危機,「中國式次貸」繼續增長的負效應也是非常顯著的。地方債務融資平臺不斷擴張,相當於在國有企業之外又滋生出一批國有機構,不計成本地大規模壟斷金融資源,對金融市場產生擠出效應,使之更加畸形。而且,地方債務平臺所帶動的經濟增長,基本上是政府引導的、以海量投資為主的粗放型增長,繼續放大著舊有發展方式不可持續的弊病。

中國經濟欲求得全面、協調、可持續發展,地方平臺債務的比重必須減少,當務之急是控制債務總盤子,系統核查、動態監控地方政府的債務結構和償債能力。此外,地方債務倘若不斷擴大,可直接導致道德風險氾濫,故中央政府必須約束地方政府對小規模局部違約的不當干預。中國債務市場上地方政府干預過多,造成一些債務到期後非正常「展期」,有些國企被迫替他人償債。市場上出現「大而不能倒」「小也不能倒」,無一違約的奇怪現象,也使債務擴張難有節制。應該看到,在不引致系統金融風險的前提下,少量風險事件發生有助於理順市場風險溢價和利率結構,完善債市的評級制度。

特別需要指出,在治理地方債務過程中,新聞監督的角色不可或缺,只能加強,不能削弱。目前,個別地方以擔心「地方金融生態環境」受到影響為由,明目張膽地壓制媒體監督。殊不知,此種顢頇之舉只會阻礙信息傳遞,積小風險為大災難,最終對施壓者也是有害無益。

面對債務風險越來越大的挑戰,中國金融監管體系的改革迫在眉睫。目前,中國實行金融分業監管,但是,金融業早已出現大量綜合經營。監管體制理應順應市場發展,向交叉混合監管轉變。其重點應是建立由央行牽頭的監管協調機制,推動央行和銀監會等部門之間更緊密的監管合作和信息分享,以求政策協調同步,並使得宏觀審慎監管獲得更多有效工具和傳導途徑。

防範地方平臺債引發的債務風險,治本之策還是深化財政體制改革。2012年的預演算法修改未明確允許地方政府發債,不能不說是一大遺憾。從中長期看,應當為地方獨立、合規發債打開正門。這需要推動地方的財政預算公開,在明晰的法律框架下,編製地方政府債務預算和資產負債表。未來的地方債應主要出售給當地居民,當地居民會基於自身的養老金、福利等問題來考慮是否購買,逐漸構成對地方政府行為的有力制約。

說到底,地方債務問題事關政府職能定位,涉及經濟體制改革的核心問題。政府應儘可能退出項目建設,放棄單純GDP訴求,回歸公共服務本位,致力於公共品供給、財政平衡、環境保護等公眾關切的領域。如此,才能徹底告別「中國式次貸」。

来源:財新網

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