中國經濟轉型急需存款保險機制

2013-08-19 11:24 作者: 鐘偉

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【看中國2013年08月19日訊】存款保險機制的推出,既利於金融市場化改革的推進,也將為經濟增長轉型構建完善的金融安全網。

追溯存款保險制度的起源,始於1929-1933年大危機期間,當時美國建立了世界上第一個存款保險機構——美國聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation,以下簡稱FDIC),但此後很長時間這個制度沒有得到重視反而倍受爭議。

進入20世紀90年代後,全球金融危機事件頻頻發生,人們意識到了建立存款保險制度的必要,截至2012年,已有111個國家或地區建立了或正在建立存款保險制度。

中國長期以來並不存在明確的存款保險,但從過去所發生的各種金融機構破產案中政府所採取的處理方法來看,可以認為中國存款性機構的各類存款均享受政府的隱含保險,也就是政府事先沒有申明,但金融機構出事後國家總是施以援手。

因此,國內對於是否需要存款保險制度的爭議由來已久。反對者稱中國經濟運行良好,銀行體系穩健,即便銀行有風吹草動,也將由中央政府為問題銀行全額埋單,因此是否建立存款保險機制似乎無足輕重。

這種思維慣性存在危害。

當下,中國經濟處於艱難的結構轉型之中,地方債務、房地產泡沫、製造業產能過剩這「三座大山」困擾著轉型之路,這不可能不影響銀行體系的穩健。歷史經驗是,「三年國企脫困」時,國有銀行體系所堆砌的不良資產,一度將銀行業逼迫至整體技術性破產的懸崖。在銀行業清一色國有時,銀行信用就是國家信用,問題銀行由中央政府埋單是必然。但市場化改革至今,中國銀行體系已多元化,外資和民間資本在銀行業股東層面扮演重要角色。世異時移,當下銀行業出問題時,再免費享受政府兜底,就顯得荒誕。

不僅如此,現有「一行三會」的既有機制,也不能勝任為銀行體系構建安全網的職能。改革開放以來,中國金融機構也有陷入困境甚至破產的。但在如何有效迅捷低成本地處置問題銀行方面,銀行監管者乏善可陳,至少海南發展銀行拖延了將近14年仍無法進入破產程序,就是明證。2000-2003年間,一批小銀行和信託公司陷入困境,監管者組織的一些破產清算小組處理,但十年間,這些小銀行和信託公司至今破而不死,處置效率極低。

因此,推出存款保險機制,為增長轉型構建金融安全網,顯得尤為迫切。

次貸危機和歐債危機以來,存款保險機制也重新得到關注,各國存款保險機制也逐步趨於同化,例如取消共保,強化存款保險,提高賠付額度,強化市場約束和促進信息共享等。在國際金融穩定理事會中,中國成為尚未設立存款保險機制的極少國家之一;在全球範圍內,中國也是極少的仍沿用金融分業監管框架的國家。

如果中國設立存款保險機構,該機制應該具有怎樣的職能?不少人認為存款保險機制應停留在簡單的「付款箱」層面上,即為問題銀行在事後提供付款功能,保護存款人利益。但次貸危機以來的實踐顯示,這樣認知存款保險可能不妥。

以美國雷曼兄弟破產為例。因雷曼在美國證券交易委員會(簡稱SEC)監管之下,故雷曼和美聯儲、美國FDIC並沒有日常信息溝通機制。FDIC也沒有參與雷曼苦苦尋找並購者的談判進程,只是在雷曼最終走投無路申請破產時才介入,但為時已晚。以英國北岩銀行擠兌為例,該銀行處於英國金融服務管理局(簡稱FSA)的監管之下,在遭遇了連續三天的嚴重擠兌之後,由英國政府和央行全面介入,注入流動性對存款全額擔保,問題才逐漸平息。

以此為鑒,中國的存款保險機制應當擁有的功能包括日常「一行三會」信息共享,對問題銀行流動性注入和存款擔保的早期介入,對問題銀行實施託管、清理和再出售的事後處置,基於救助成本和金融風險最小化的金融安全網等。而不應是銀行出了問題,存保付款了事。

上述功能決定了中國存款保險制度創立的路徑。

一是在「一行三會」的既有格局約束下,央行應擔當牽頭監管者,負責日常貨幣和監管信息的共享。二是考慮到唯有央行能創造和提供流動性,這決定了央行必然在存款保險機制中擔任決定性角色。三是設定較高的存款保險賠付額——在中國,對單個儲蓄賬戶本金的賠付上限設置在50萬甚至更高是必要的,同時必須容忍存款人持有多賬戶的現實。四是存款保險費率可以單一化也可以差別化,目前國際趨勢是市場導向的差別化費率。

在筆者看來,從美聯儲的教訓來看,差別化費率更容易導致銀行之間的競爭扭曲、實際存款保險繳費的不足和存款保險基金積累的遲緩。因此在中國,單一化費率更簡便易行。

考慮到設置存款保險機制的複雜性,目前中國存款保險機制可以從創立存款保險基金入手,向存款性機構開徵既有利於防範金融系統性風險又不明顯影響其績效的存款保險費。在基金積累到一定規模後逐步降低費率。但基金模式畢竟是權宜之計,存款保險機制不僅應有日常信息共享,還應有早期介入和流動性支持等功能。FDIC的成功顯示,由律師、會計師、銀行家等出身背景組成的問題銀行託管和處置團隊,更擅長於接收「壞銀行」,或讓壞銀行有序死去,或清理後為其尋找一個有能力並購的「好婆家」,或讓其浴火重生為「好銀行」。

從長遠看,中國存款保險機制也必然需要從基金化走向機構化。



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