土地改革的誘餌與根子

2013-10-28 09:27 作者: 王小喬

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【看中國2013年10月28日訊】幾億農民流動起來的土地制度,會不同於城鄉隔絕時代的土地制度。

中央政府、地方政府、村莊農民,是這場改革曲線進程中缺一不可的力量。但發動過程是不均衡的,沒法設計,不能規定哪個先走哪個後來。改革的平衡點,會在其中不斷調整。合起來,才能逼土地改革往正道上走。

改革的動力來自流轉。流轉帶來可利用的土地總量上升,土地收益上漲,會形成新的既得利益,這是推動改革的力量。

拿流轉的好處誘惑人,拿確權約束人,這件事情就做成了,也能防止地方上「侵權式流轉」的邪火。

確權不是形式,而是一種關係的終結,它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關係的終結。

不徹底改變現有集體制,流轉就不能發展起來。工業化、城市化下的土地需要包含流轉權的新型合作制,而不是基於地緣和人口不流動的村社制。

從小產權房到成都試點,到底哪一個會成為出口,誰也不能肯定,但這些可能的出口點背後的經濟力量和制度動因是一樣的——農村土地的相對價格已經發生了巨大的變化,資源最終會流向出價較高的主體,這是不可阻擋的經濟規律。農村土地改革已經一江春水向東流,誰也阻擋不住了。

對土地改革的期待,最近一再升溫,甚至資本市場上只要沾上「土改概念」的公司,股價就一波波演繹上漲行情。

在本輪土地改革中,最具想像空間的便是農村土地改革。

1962年的《人民公社條 例》和1982年的《中華人民共和國憲法》,消滅了城鄉之間一切的私有土地。前者把農村宅基地和自留地收歸集體所有,後者把城市私宅之下的土地收歸國有。兩種土地,權利不同,價格不同。城鎮的國有土地可經招拍挂程序自由流轉,也可抵押;集體土地若想流轉為非農用地,卻只有國有化一途(近年來有一些地方進行了各種集體土地流轉試點,但一來規模總體來說較小,二來還是受到種種限制,比如宅基地始終嚴禁轉讓給城鎮戶口)。不過這個唯一的途徑,成為引發不穩定因素的火藥線——據國家信訪局統計,現在征地引發的糾紛每年約400萬件,一半以上群體性事件由征地拆遷引發。

這個日顯僵化的土地制度,在改革開放以來受到經濟發展與城市化進程越來越強烈的衝擊。在城市國有土地越來越難以滿足經濟發展需要的現實下,一方面,各種「地下」流轉在強大利益驅動下層出不窮,諸如被默認的「農村廠房」、屢禁不止的「小產權房」;另一方面,中央和地方政府也在現行制度框架內進行著包括「增減掛鉤」在內的各種試點,以期尋找改革的突破口。

2013年,中央層面,將農地「確權」寫入了「一號文件」;地方層面,廣東已出臺文件,打算將農民房及其宅基地的買賣從村擴大到鎮,而溫州正試圖將其從村鎮擴大到縣域範圍。不過,最新的消息是,因為此項改革牽扯重大,存在激烈爭議,很有可能步伐會比原來市場期待的更慢一些。

中國城市和農村兩種不同的土地制度是如何形成的?新中國成立初期屬於農民的土地如何變成屬於集體?當前改革的關鍵點和動力機制何在?下一步的改革將會不可逆轉地走向「同地同價同權」,還是會因改革的某些變形而停滯?南方週末記者就以上問題專訪關注土改多年的北京大學國家發展研究院周其仁教授。

從無法律禁止城裡人買農民房

為什麼農民種的白菜能賣給城裡人,農民的房子和土地不能賣?它們一樣都是農民的財產。既然是集體制,就應由集體來決定,改革第一步要抽掉國家對集體土地的控制。

南方週末:在土地改革方面,農地很可能會比城鎮用地有更大的改革空間。在現實中,農地也是許多地方試點的重心,尤其是在2013年。8月,廣東宅基地管理辦法公開徵求意見,允許本鎮內非城鎮戶口之間的農房和宅基地使用權流轉;9月,溫州試圖將農民房的買賣從村鎮擴大到縣域範圍,因為引發輿論過度關注才暫時擱置細則的制定。這算是農村土地制度改革的一小點突破嗎?不過,一直以來,城裡人的房子可以自由買賣,本村之外的人購買農民的房子卻不受法律保護,這些試點也沒有突破這一點。

周其仁:首先要問的是,城裡人憑什麼不能買農村的房子?物權法裡說按照現有法律辦,可是現有法律裡並沒有明確的規定。2007年發布的《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中倒是明確了,城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或「小產權房」。

在我看來,作為公民基本權利的財產權,應該由法律來規定,而不是任何一級政府部門的政策通知。擔心轉讓會導致農民的權益受損嗎?這是不是也太父愛主義了?

事實上,在1962年頒發的「人民公社60條」中,承認農民的房子是農民的私人財產,是可以買賣和以各種方式轉讓的,當時並沒有規定說受讓方要受戶口和地域的限制。

現實中的跨村農房買賣早就存在,這反映了當任何一個資源的相對價格發生變化的時候,資源總會流向對資源評價較高,也就是出價更高的主體手裡,這是不可擋的經濟規律,對社會也有益處。非要禁止或限制,現實就會繞道而行,就會遍地違法。「小產權房」多年來的事實存在和越禁越多,就是這個邏輯。

南方週末:即便放開對購買人戶口的限制,也只是放開了農房,農房之下的宅基地依然從屬於集體。這種殘缺的產權一旦面臨拆遷補償問題,是不是會激發新的矛盾?

周其仁:也是那個人民公社60條,同時說土地屬於集體,不得買賣、租賃、轉讓。這就造成房地分開,人為製造了糾紛和矛盾。房子可以轉讓,下面那塊地不可以,那怎麼辦?懸空交易嗎?

農村的集體所有制並不是我們想像中更鬆散的一種體制,實際上依然是受國家的全面控制。過去通過產品統購統銷、隔絕城鄉人口流動等,國家實際上成為了集體所有制的控制者。集體所有制並不是全民所有制,兩者的真正區別在於,國家支配和控制前者但並不對其控制後果負直接的財務責任。

改革第一步要抽出國家對集體土地左一道右一道的控制,比如農房農地不准自由賣給城裡人。為什麼農民種的白菜能賣給城裡人,農民空餘的房子和土地就不能賣?它們一樣都是農民的財產,都可以轉讓才對。

既然是集體所有制,那麼第一步先把決定權下放,由集體來決定,可以轉讓還是不可以,否則那個集體制,是空的、假的。
集體制是如何被製造出來的

20世紀50年代後,國家深入到鄉村一級,這是中國傳統上以往任何時期都不曾做到的。

南方週末:農村土地的集體所有制是怎麼來的?在新中國成立之初,農民是享有對土地的完整產權的,後來才變成土地歸集體所有。這一城鄉二元的土地體制是在什麼樣的背景下形成的?

周其仁:20世紀50年代後,國家深入到鄉村一級,這是中國傳統上以往任何時期都不曾做到的。這與國家工業化的目標緊密相關,這是新中國建立後最重要的目標之一。

通常來說,工業化的資本積累,主要源於本國的農業剩餘。但當時,中國農村的土地地租,卻隨著土改而被全體農村人口平分了,除了農業稅以外,更多的農產品都留在農民自己手中,成為他們私人的消費和投資。1953年開始,農民惜售糧食和農產品,導致國家收購農產品困難。在本質上,這是一個土地被農民平分完畢的小農經濟與雄心勃勃的國家工業化目標之間的矛盾衝突。

國家也曾試圖擴大徵稅,但50年代幾次高徵稅引起農民的集體抗議。既然這是耕者平分土地的結果,重新集中土地也就是從根本上改造小農的個體所有制。

最初是給農民更多限制,比如規定每家每戶的糧食和棉花生產指標,關閉集市貿易。後來,集體化進一步消滅了殘缺的農民私有權。互助組運動聯合了農民的生產活動,初級社歸併了農民的主要財產,高級社消滅了土地和牲畜的分紅,人民公社則在更大範圍內推行公有化。至此,國家拆除了農村社會的所有權藩籬,全面進入鄉村。

農民為什麼會接受這種改變?因為他之前獲得的土地所有權,不都是家裡傳下來的,也不是他自己買來的,而是通過政治運動(土改)分來的。現在國家號召集體化,農民不干行嗎?這就是國家造出集體制的產權基礎。

南方週末:中國鄉村有著自己的傳統土壤,這樣的背景下,突然生長出來的集體制對農村、對經濟有怎樣的影響?又會如何演變?

周其仁:中華文明的傳統是在家庭內部的土地「諸子平分」,這是傳統帶來的麻煩,小家庭內部諸子平分,導致誰也不願意離開故土,誰走了誰吃虧。這是一條小農經濟的路。英國的城市化和工業化之所以能迅速發生,恰恰是因為他們的傳統是長子繼承製,其他的兒子被迫從土地上轉出去。

但那時候我們的傳統還只是在家庭內平分,不會因為你家生了孩子就可以去分別人家的土地。

集體制是雪上加霜,在小家庭內平分的傳統上,再引入了蘇聯的村社制。那種「村社社會主義」,要點是隨人口變動不斷重新分配土地。蘇聯是人少地多,搞那套也許還可以,但中國恰好相反,人多地少。

因此,陰差陽錯學回了蘇聯的那一套,中國農村在事實上也成了村社,成員第一不准自由流動,不准進城,第二就是隨著人口變動不斷調整土地,不斷重分土地。

有限的土地在龐大的人口中不斷細分,新中國成立後增長的好幾億農民全部禁錮在土地上。這實際上是農村貧困的根源。農民被束縛在一個具體的框框裡,不能流動,也就跟工業化、城市化,跟現代文明沒關係。

確權倒逼集體制

確權不是形式,而是一種關係的終結,它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關係的終結。「生增死減」在影響確權,進而影響農村土地的流轉。

南方週末:2013年,中央層面在農村土地改革問題上強調最多的是農地的「確權」,並且把它寫進了「一號文件」之中。其實這項工作在「土改重鎮」成都其實已經踐行了五年之久,為何直到今天才著手在全國層面鋪開?而農業部部長韓長賦也承認「確權」工作至少還需要5年,似乎難度依然很大,確權之難難在何處?

周其仁:根據我的觀察,5年之內能完成全國範圍的農地確權(承包的耕地、居住的宅基地、村集體建設用地),就很了不起。

耕地承包權的確權發證是一個很好的觀察點。早在1980年代,就有5個1號文件中提出給農民頒發土地承包證,但是直到現在,中國大多數農村的承包地也只是村裡面寫一張條子蓋一個章。中國缺少尊重財產權、重視財產登記的行政傳統,事實上釐清財產是政府除國防、治安之外最重要的工作。做財產登記,是讓社會保持安寧和穩定最重要一環。我們就缺這一環,而且這些年來不斷變遷,釐清的難度越來越大。

農村承包地的流轉早在1980年代就放開了,但是規模始終不大,不是沒有人願意接手承包,而是產權關係太複雜了,不敢貿然進入。

在農村很多地方,生一個孩子,就要改變現有的承包關係,給這個孩子分一塊承包地;死了一位老人,承包地也要相應收回,也就是「生增死減」,這也是學習蘇聯「村社社會主義」的一個結果。今天通過流轉拿下來的耕地,明天可能就會因為一個或一批新生兒而改變,那「契約」還可靠嗎?

南方週末:「生增死減」的做法多年來是否有所調整?採訪中我們也瞭解到,在江浙等發達地區的農村最近10年已經不再「生增死減」了。

周其仁:2002年的《中華人民共和國農村土地承包法》確實對「生增死減」做了調整,規定在承包期之內,只有少部分預留土地、新開墾土地、進城農民退出的土地才能承包給新增人口。但我國農村同時還實行村民自治制,當承包地分配發生問題時,可以通過少數服從多數投票決定。

所以是否「生增死減」目前全國步調不一致,有些地方看承包法,有些地方靠自治投票。本來土地財產關係不能動不動就投票重來,但村莊一級還是政、地不分,所以剪不斷、理還亂。

南方週末:這是確權困難的主要原因之一嗎?

周其仁:我們課題小組在成都觀察到的是,確權確實耗時耗力,因為當農民意識到確權後發放的是一個正規的土地證之後,很自然的想法就是「確定之後不再改動」,所以就要求考慮承包以來所有人口變動的因素,甚至乾脆要求重新分配,工序極為複雜。

這不是什麼壞事,確權不是形式的問題,是要把一種關係終結。這是確權在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關係的終結。

形象地講,是「生增死減」在影響確權,進而影響農村土地的流轉;根本上來講,不徹底改變現有不斷以人分地的集體制,流轉就不能發展起來。工業化、城市化下的土地需要包含流轉權的新型合作制,而不是基於地緣和人口不流動的村社制。
以流轉為餌,讓既得利益者來推動改革

拿流轉的好處誘惑人,拿確權約束人,這件事情就做成了。讓利益相關方看到這塊增量可能帶來的收益,以此作為驅動力和誘餌,來推動確權——要流轉,先確權!

南方週末:過去幾年的土地改革中,「土地流轉」、「增減掛鉤」討論的多也做得多,「確權」聽起來就像個技術工作。如何理解它們之間的邏輯關係,和在土地改革中的意義?

周其仁:從邏輯上來講,確權是基礎和前提。沒有經過認真確權的土地,產權是模糊的,一旦全面放開流轉,必然引發新的侵權和攫取行為,容易造成新的分配不公。

但從另一個層面來看,確權的目的也是為了流轉。如果只是農民在自己的房子裡面住,根本不需要什麼土地、房產證,養條狗不讓生人進來就得了。想流轉就不行了,沒有確權沒有發證,流轉之路走不太遠。

南方週末:對農村土地改革的一種普遍的擔心,就是放開流轉之後,可能會給有辦法拿到更多農地的人提供財富增值與變現的機會,引發新的不公。確權則是對此的一種約束,但確權這件事情費時費力又費錢,如何推動地方政府切實地做好它?如何讓農民主動配合它?改革的動力機制來自哪裡?

周其仁:流轉就是動力機制。土地流轉和增減掛鉤的試點最終都能產生出來一塊增量,讓利益相關方看到這塊增量可能帶來的收益,以此作為驅動力和誘餌,來推動確權。拿流轉的好處誘惑人,拿確權約束人,這件事情就做成了。

農民有可能嫌確權麻煩不予配合,這一點不用擔心。比如,如果放開農房買賣,農民和城裡人都會主動要求確權,因為農民要知道自己究竟能賣多少平米,城裡人也要擔心買了之後隔壁鄰居會不會找上門來。

對地方政府來說,農村耕地承包權流轉帶來的增量收益很好理解。「增減掛鉤」試點,表面看起來新增加的建設用地收益要分出一部分給農民,還要負擔農民集中居住的成本,不如直接征地划算。但是真正搞懂了的地方政府會發現,可利用的土地總量是增加的,土地收益總額也是增加的。這就是改革中形成的新的既得利益,是推動改革的力量,改革光靠說是不行的。

對於地方政府來說,讓他們看到流轉所能帶來的增量利益後,再把確權放到前置條件裡。想流轉?先確權!這就是系統改革的好處。不徹底確權不能搞房地產,不能搞災後聯建,不抵押農房。如此下來,農村幹部不積極,農民也會天天堵在政府門口要求確權。

資源流轉後給整個社會帶來的效益會是驚人的,對於政府來說,單單是稅收這一塊就是一筆巨大的財政收入,很多人沒有看到這一點。當年「房改房」之前,公家房產是個大包袱,但改革之後,就形成了一個巨大的市場,政府做了什麼?就是發一個房產證,開一個市場,最終通過抽一道稅獲得財政收入。

南方週末:目前來看,成都作為最早的土改試點城市,確權也是走得最前的,在那裡改革的既得利益如何推動改革?

周其仁:成都的土改不是一帆風順一蹴而就的。我們的課題研究小組在成都做調查時發現,不少縣級官員對產改確權的態度,是有很大保留的。比如,有些規劃建城區(按照規劃5年之內將變為城市建設用地)的農地就不作確權。時任成都常務副市長孫平得知後,一方面跟他們辯論,說服他們轉變思路;另一方面要求下級單位必須做好這件事情。

當然,我們並不認為成都當時的領導班子就是一群聖人,是改革的理想主義者。當年安徽小崗村能做成「包產到戶」,那些幹部也不是什麼天生的改革派,也是各有一本難念的經,幾本經湊到一起才念出一份改革經的。

我的總結是,第一,成都的城鄉統籌牌打響之後,變成了一張很好的政治升遷牌;第二,政治牌打響後,如果通過強拆搞城鄉統籌搞「三個集中」,負面反彈會更大,政治上不能出事;第三,新的既得利益產生了,總賬算下來可以用來搞城市建設的土地是增加的。

誰也擋不住這場改革

一個中央政府,一個地方政府,一個村莊農民,在這項改革的進程中缺一不可。紅臉黑臉,都是制度變革不可或缺的力量,中國最怕的就是形成一邊倒的改革,那樣底下會趁勢胡鬧。

南方週末:但是,過去幾年的土地改革試點實踐下來,也有很多地方並不願意推動確權,而是借增減掛鉤和新農村建設之名,強迫農民「上樓」,從中攫取土地暴利。也就是說,地方政府不願意確權給農民,反而自己享受了流轉獲利。看起來,當下這種仍顯混沌的改革狀態,似乎變成了另一場對農民利益的掠奪,也是地方政府等相關利益方更願意維持的狀態?

周其仁:這是改革過程中必然會產生的矛盾和問題,沒有關係,你讓他們先去做。總有一些地方政府會看到流轉利益並用行政手段去實現,也一定會引發矛盾。但與此同時,那裡的農民也就懂了,新的利益點在什麼地方,也會維權,會保護自己的權益。隨著時間的推移,平衡點就會調整過來。

中國是一個大國,做任何事情都有一個過程。我們要相信中國的農民不笨,頂多隻是比政府懂得晚了那麼一點,最終農民總會明白確權、流轉比以前的單一征地模式,可以給自己帶來更大的權益。中央政府要做的事情,其實就是在放開流轉信號的同時,不停地強調以確權來保護農民利益,同時降低制度變遷的信息成本,鼓勵地方學先進。一個中央政府,一個地方政府,一個村莊農民,在這項改革進程中缺一不可,只是他的發動過程是不均衡的,不是理想主義的發動過程,不能規定哪個先走哪個後來。

南方週末:另一個擔心是,如果土地改革引發的社會矛盾越來越多、越來越變形,會不會導致改革的停滯甚至倒退?事實上,過去兩三年,批評「增減掛鉤」改革之下農民被迫「上樓」的聲音日益響亮。

周其仁:改革過程中總得有人踩剎車,否則地方上「侵權式流轉」的邪火會越來越大。中國最怕的就是形成一邊倒的「改革」,那底下就會趁勢胡鬧。上面有點意見不一致時,底下才會比較謹慎。這樣看,紅臉黑臉都是不可或缺的。的確,我們這裡侵犯私人產權是強有力的傳統,一不小心就重新侵犯產權。但是,什麼也不動,保守療法,事實上也保不住。

成都土改試點為什麼操作得比較細、比較謹慎?也是因為意見紛紛,前程未卜,也不知道前面會是一板子還是給一顆糖。

如果一項改革符合經濟規律,批評和叫停都是沒有用的。決定性的事實是,工業化、城市化已經讓農村土地的相對價格發生了巨大的變化。誰也叫停不了這件事,背後有不可阻擋的經濟規律在起作用。

在這個過程中,地方政府自然會首先將流轉放在第一位,這時候如果利用行政力量強拿的阻力小一點,強拿就會佔據主導,但維護社會穩定的成本也一定會上升,這個上升最終會讓地方政府回到以確權為基礎的這條路上來的,這是一盤怎麼也走不出去的棋了。

南方週末:換句話說,儘管過去5年有一些變了質的改革做法和一些批評聲,當下的土地制度變革仍然是進入了不可逆轉的階段?但是,6年前小產權房大規模出現時,您就判斷「變革土地制度的時機已經來臨」,直到今天小產權房似乎沒有任何制度上的突破,如何理解?

周其仁:首先,小產權房合法化的制度空間已經開了一扇門。叫嚷多年的禁止甚至拆除,其實最終沒有拆多少,反而近兩年不少地方政府開始用小產權房來填補保障房建設的空白。還有廣東的三舊改造,其實也是探索給農村建設用地合法的入市通道。

其次,變革土地制度的時機,從小產權房到成都試點,到底哪一個會成為出口,誰也不能肯定,但這兩個可能的出口點背後的經濟力量和制度動因是一樣的。幾年前,我看城市房價這麼火爆,小產權房有望成為一個突破口,沒想到城鄉土地掛鉤又衝出來一條路。改革不是完全靠設計出來的,只能因勢利導,由整個社會合力而成。

中國的改革永遠是走一步退三步,退兩步又走一步,曲線向前,當年的包產到戶一樣也是反覆過多少年。可以肯定的是,農村土地改革已經一江春水向東流,誰也阻擋不住了。

南方週末:如何做好這項不可逆轉的改革?現階段最重要的突破口在哪裡?

周其仁:就是成都那幾句話,「確權是基礎,流轉是核心,配套是關鍵」。「確權才能流轉」,要把這個原則變成農民的訴求,變成中央政府的要求,也變成地方政府的行動綱領。合起來,逼土地改革往正道上走。

等到確權完成,大規模流轉實現,在征地制度以外就能並列出現另外一套土地轉讓的路徑,最後再來討論如何並軌,實現更完整的土地制度改革。

所以,現階段來看,要加快推動的就是三件事情。一個是確權,這是基礎;一個是推動跨縣(最好是跨省)土地流轉,包括農地也包括宅基地;還有一個是加快建立土地交易所,充分披露土地流轉信息、發現價格。

過去的經驗還證明,信息成本的降低有利於改革,這方面學者和你們媒體有不少事情可做。對改革中出現的不良苗頭,永遠保持及時的批評。

我比較相信形勢比人強,幾億農民流動起來的土地制度,終究會不同於城鄉隔絕時代的土地制度,這是很確定的。
 


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