集權式改革的風險

2013-12-02 11:15 作者: 張千帆

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【看中國2013年12月02日訊】中共十八屆三中全會出臺了農地流轉、廢止勞教、統一高考,有限放鬆結社等一整套改革措施,並設立深化改革領導小組和國家安全委員會,體現了中央集權和社會放權兩種基本思路。總的來說,三中全會決定的基調是向社會放權,而實現的路徑則是集權。和去年底學者發布的《改革共識倡議書》所提的六個方面相比,三中全會部分接受了經濟改革、司法改革、保障憲法效力等後三個建議,卻拒絕接受黨內民主化、選舉規範化、言論自由化等前三個建議,凸顯了此輪改革的政府主導性質。問題是,如果說改革的基本動力在民間,民眾不能有效參與的集權式改革能否推進下去?集權改革是否會發生變異,並再次蛻化為既得利益斂財的名義?

三中全會決定雖然強調民權,卻基本不提選舉民主,對人大改革只是一帶而過,甚至也未提及最重要的公民權利——言論與新聞自由。事實上,三中全會之前倡導反憲政言論、抓捕網路大V及之後對學者博客、微博銷號等一系列行動恰好與此背道而馳。自上而下的改革思路由此可見一斑:社會放權不是賦予社會本身更多的言論自由和民主政治保護機制,而是通過中央集權強力推行。看來新一屆政府一方面意識到放權改革勢在必行,否則執政合法性將面臨嚴重危機;另一方面則對中央獨自承擔改革的能力自信滿滿,不容社會力量廣泛參與,甚至認為社會廣泛參與是對一黨執政的威脅。因此,改革成了政府自己的內部事務;如果地方政府有阻力,便向中央集權,進而向最高領導個人集權,通過以領導個人為核心的強勢權威推進改革。

其實,在2011年出版的《權利平等與地方差異》一書中,我已經探討了中央集權式的權利保障機制。中央集權確實可以和社會放權並行不悖,甚至可以為社會放權開道,通過頂層和草根上下聯動擠壓中層,迫使龐大的既得利益集團改革讓利。中國八十年代的改革和這種模式有點類似,只是當時改革的主導力量仍然是自上而下;公民社會則剛剛開始發育,力量十分有限。在這種情況下,雖然中央形成了以鄧小平為核心的改革聯盟,改革實際上處處遭遇「中梗阻」。農村改革相對順利,但是國企與市場化改革為官僚集團充分利用,既得利益集團伴隨改革產生,造成大量腐敗和社會不滿,並引發八九事件和改革的全面停滯。鄧小平「南巡」後,改革重新啟動,但已變味,改革政策為既得利益主導,以至既得利益集團越做越大、積重難返。

因此,集權式改革有一個前提,那就是公民社會能夠積極參與並主導改革方向。如果中央權力不夠集中,那麼改革方案往往難以形成,即便形成也缺乏執行力;如果公民社會力量不足,則改革在落實過程中很容易遭到扭曲併發生方向性偏差。因為改革關係到社會利益的重新分配,如果社會大眾本身不能參與,那麼既得利益者必然「近水樓臺先得月」,以「改革」之名為自己撈取更大的利益,滿清改制生成的「親貴內閣」即為一例。無論是清末憲政改良的失敗還是過去三十年改革的教訓,都是不能不認真對待的前車之鑒。

經過相對溫和弱勢的胡溫十年之後,現在中央又重啟集權改革之路,推出了三中全會決定揭幕的改革「大戲」,但同時又打壓公民社會,預示未來十年的改革將是中央主導的「獨角戲」。要唱成這齣戲,必須預設兩個條件:中央及其領導團隊的至善與萬能——即便不是本意至善,至少也是為形勢所迫真心改革。第一個條件且不展開評論。法治基本常識告訴我們,把希望寄託於人治永遠是危險的。不可忽視的是,中央集權意味著中央機構的擴容,不只是一個人或七個人的問題。即便中央領導團隊是至善的,他們不可能事必躬親,而必須依靠相當龐大的中央官僚集團行使具體權力,至多依靠中紀委、檢察院等機構監督中央權力的行使。但是所有權力都會濫用,甚至監督權也會濫用。如果公民社會缺位,誰來監督中央機構本身並防止其濫用,顯然是一個懸而未決的問題。

即便中央改革意願不成問題,第二個條件仍然要求中央有能力運用目前尚管用的自上而下組織機制,有效監督和控制地方官員行為,使之按中央設計者的原意推進而非阻礙或扭曲改革。也許隨著通訊手段和信息渠道的升級,中央監控和執行能力比史上任何時期都強大。但是以中國之大、地方層級之多,我從來對此類中央能力持懷疑態度。別的不說,反腐就是一項極其艱鉅的任務。近年來,許多腐敗案件都是通過紀檢之外的各種社會曝光才得以揭露出來;如果新聞媒體和網路輿論不能發揮作用,中央如何獲得各級各地官員的實際廉政信息?

如果建立超強超大的中央監控機構,那麼一則中央權力很容易受到濫用並成為尋租手段,二來在目前央地事權、財權面臨重新劃分的情況下,中央機構與人員的擴張空間實際上相當有限,大規模集權的可行性值得懷疑。如果中央對地方不能維持長期有效的監控機制,那麼各地仍然可以對三中全會的改革計畫陽奉陰違,甚至使之蛻化變質,集權改革將面臨半途夭折的巨大風險

事實上,集權改革是中國歷代法家矢志不渝的法寳,卻迄今沒有成功的先例。不少改革的出發點即是削弱地方豪強,有的是為了加強皇室權威,有的則是為了構建一個在法律面前更為平等的社會。後者的初衷不能說不好,卻無一例外歸於失敗。究其原因,無非是不能滿足集權改革獲得成功的以上兩個條件。如果一項改革確實是為了社會多數人的利益,卻又不允許他們自由參與,那麼改革首先就失去了最根本的動力和最強大的支持者。這樣的改革已有許多前車之鑒,不能不慎。

集權改革要獲得成功,還不能缺少改革的另一半——公民社會。與其排斥公民參與,不如放下架子、拋棄戒心、聯手合力,允許他們通過媒體或網路等各種渠道自由表達訴求,並有效監督改革的方向與進程。和中央獨唱的「獨角戲」相比,中央和民間扮演的改革「雙簧」成功機會要大得多。


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