北京城市發展最需反思的十個錯(圖)

2016-10-04 11:00 作者: 陳功

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北京城市發展最需反思的十個錯」(網路圖片)  

【看中國2016年10月04日訊】行政力量可以控制人口的增減,但這種人口增減卻一定會影響城市原本的經濟秩序。再加上北京的老齡化嚴重,這種對經濟秩序的影響可能會更大。實際早在2012年,北京逾1200萬戶籍人口中,60歲以上的老人就佔了近20%。

按照有跡可循的標準去追尋,北京這座城市大約已經有3000多年的建城史了,作為一個都城,北京也已經存在了800多年。北京數千年的歷史並不平靜,河朔之地自古就時常為鉄騎所侵擾,呈現一片肅殺的寂靜,但這個城市的重要歷史地位從未因帝王和時代的變更,而有所削弱,重要的地理區位決定了這個城市的發展邏輯,推動它一而再地復興和崛起,持續著自己歷史上的繁榮和輝煌。但時至2015年,這個城市出現了重大轉折的徵兆。

事情是從京津冀一體化以及產業轉移和行政中心外遷開始的,但其徵兆卻是早有端倪,北京的城市病早已世界知名,霧霾已經嚴重到令人髮指的程度,由此世界多了一個名詞稱為「北京霧」(Beijing Fog)。作為首都的北京,遙遙廟堂之上,不斷有不滿之聲傳來,結果就是3000萬人都要面對前途未卜的現實。

對於未來,北京行政中心的外遷除了並非科學的風水之外,並不會有大的問題。因為全國各地,完全新建行政中心的城市比比皆是,所以北京遷走一部分行政中心和部門不會出現任何問題。對北京影響真正很大的是產業、教育、醫院和企業總部,還有人口增長的限制,這些都與北京千家萬戶的利益有著密切關係,而且都在京津冀一體化的範疇之內,相當部分已經確定是要外遷的。所以此刻的北京,再度陷入到歷史的螺旋當中,必須要面對以往曾經竭力迴避的一切。

早知今日何必當初?

從莽莽草原南麓上的邊塞之城,到擁有每天1200個航班的世界級大都市,再到城市化高速增長以及廟堂之上的尖銳批判和沈重壓力,北京在這樣陀螺般旋轉、瀕臨顛覆的時刻,如果依舊不能科學反思,那只能說是徹底的麻木不仁。可另外的一個問題是,這個三千萬人口的城市,雖然歷史是非雲集,但卻難見真正嚴肅的科學反思,有能力感嘆、評論和吐槽的人很多,有能力、有興趣做技術性反思和總結的學者卻並不多見。沒有辦法,我作為一個生於斯、長於斯的城市研究學者,只好勉為其難,本著科學檢討的態度,提煉總結北京的城市發展邏輯,進而歸結為城市發展中的十大失誤,供大家討論。

01沒有正確認識政治對城市的影響

回顧北京城市發展歷史,城市決策者和規劃部門最常使用的藉口,就是北京這個城市受政治的影響太大,左右了城市的發展。言外之意,北京今天的病症是政治的原因,而非城市決策者之過。要說政治影響,北京的確存在,梁思成的遭遇眾所周知,先是蘇聯規劃思想的影響,再來是文化大革命,還有後來的改革開放以及對「四化」的急切追求,政治影響始終存在。不過,應該注意的是,北京不應誇大這種政治影響,更不能作為城市規劃失誤的藉口。

2000年的北京,GDP總量只有3161億元,到了2014年北京的GDP總量已經達到了2.13萬億。過去的政治影響再大,也只是在3161億規模上的「影響」。如果說北京「攤大餅」,那時的「大餅」也就相當於三千多億,只有約現在經濟總量15%左右。所以,後來的問題才是真正的問題,才是最大的問題。與其說是政治影響的問題,還不如說放任發展的問題。北京這張「大餅」,是在無反思,無總結,在有其名無其實的學者和官員想像力的自由運作下,縱意而為之,甚至肆意而為之,以致後來居然蔓延式的發展到數萬億的規模。

所以,一定要說北京的城市發展有政治影響,那也是地方政治的影響,而不是中央政治的影響。這是北京需要反思的失誤之一。

02公交系統上得晚了

北京的公交系統在全國是領先的,無論是地鐵,還是公交車輛,都是如此。不過,這種無根據自豪的比較是存在明顯缺陷的,因為這是與其他城市比較而言的「領先」,並不是與北京城市化的速度和需要比較而言的。以北京的地鐵為例,建設週期可以用2000年為界來劃分。2000年以前,地鐵是為軍事服務的,甚至根本就是軍管的,直到上世紀80年代末,還只有一個環。用日本人錢造的「復八線」,直到1999年末才通車使用。真正的地鐵高潮發生在2000年後,那時的北京,因奧運會主辦權的落地而贏得了高速發展的機會。問題是,2000年時北京的人口數量是多少呢?已經達到了驚人的1381萬人。所以,地鐵的發展速度雖然快,但依舊跟不上城市化的需要,公交系統還是上得晚了。

應該指出的還有一點是,北京的公交系統的問題遠不僅僅是地鐵系統的建設速度和規模。北京地鐵系統的設計也存在嚴重的問題,其向心的空間導向非常明顯,任何一個人站在北京的地鐵圖面前,都可以看到這個城市只有一個核心,越逼近核心,線路越密集。這樣的設計與我們反思的北京城市問題完全背道而馳。這樣的設計,僅僅考慮了城市人口的運輸,而沒有考慮對城市空間結構的影響。遺留的問題就是,一是人口潮汐運動將出現,上下班擠得要死;二是城市的核心區被鎖定,空間結構的改變極為困難,同時也意味著地鐵投資的大量沉沒。

公交系統通常是一個複合系統,軌道交通也遠不是一個地鐵,高效低價的有軌電車系統引進,早於2000年初期安邦諮詢(ANBOUND)就向北京市政府提出過明確的建議。出租車系統的改革,安邦諮詢(ANBOUND)同樣也提出過明確的建議,但直到今天「專車」軟體威脅出租車運營的情況出現,也未見有效的政策動作,可見政策操作之緩慢。而城市公交系統管理政策的滯後,導致了人口相對於客觀條件的過分集中,交通擁堵,城市病急性發作,導致了城市運營接近崩潰或是實質崩潰,這是北京應檢討的第二個城市失誤。

03產業轉移做得晚了

北京的地理區位被包夾在河北與天津之間,北京的任何產業動作和空間動作不可能不受河北和天津的影響,甚至限制。北京要喝的水,來自河北;北京人呼吸的空氣,同樣也來自河北和天津。北京人要想獲得更高的生活品質,就得付出代價,要協助河北和天津發展,否則這兩個地方的任何發展失誤,對環境的任何破壞,都將直接回饋影響到北京,造成北京的生態災難。這是顯而易見的問題,但遺憾的是,北京在這個問題上始終認識不到位,實際北京在生態環境上的「份子錢」終究是要交給河北的,這是躲不過去的,但在過去卻基本上沒有繳過。

在產業發展方面,長期以來,北京重區縣規劃,輕區域規劃。如果反過來,重區域規劃,而做限制性區縣規劃,就不會今天的問題了。現在中央要求北京的產業要轉移到京津冀,一時間北京手忙腳亂,實際上北京如果早在區域規劃上作出努力的話,那麼產業轉移和產業體系將會更為平滑,市場更為有效。所以,不能不說產業轉移做得晚了,這是北京的第三個城市失誤。

04空間設計沒有堅持,自由發展

城市的空間開發,如果能夠伴隨人口及其消費的持續增長,則會表現為城市經濟總量在規模上的放大。作為研究城市的學者,我很早就曾經嚴肅批判過哈佛大學教授愛德華•格萊澤在《城市勝利》一書中的觀點,對於城市發展而言,有利於吸引演說聽眾的理論探討是沒有意義的,所有的城市都要受到自然條件和人文條件的嚴格約束,就像你的左鄰右舍限制你的行為一樣,城市不可能靠自身的空間膨脹過程去解決城市自身的問題。即便這個理論目標真的存在於城市發展的延長線上,其過程本身也必將是無法令人容忍的。

北京在城市空間設計上有過幻想,包括衛星城的建設都曾經在歷史上討論過,可惜都沒有產生積極的作用。主要原因在於空間設計的理論主導者和實踐者,對城市關鍵的空間概念無深刻的理解,結果就是有其形而無其實。實際上,這種泛化的概念理解造成的問題到處都是,比如在上世紀末,我就在城市研究中就指出,根據對世界城市的詳盡考察,一個城市的CBD建設,單一核心不能搞得太大,太大塊兒的城市CBD將會對城市空間產生致命的負面影響。實際呢?從北京西城區金融街CBD到朝陽區的CBD,都在追求平面擴張,搞得規模世界第一。這樣做的負面影響在今天已經看得很清楚了,北京的交通擁堵和城市價格水平的高漲,就與這種錯誤設計有著莫大關係。

實際上,北京的空間設計是失控的,自由蔓延發展的,而且始終沒有大的改觀,甚至根本沒有認真做出過重大努力,這是北京城市發展的第四個嚴重失誤。

05老齡化認識嚴重不夠,人口政策反覆多變

城市從出現開始,就始終是人口的聚落。城市與人口關係密切,城市離開了人口肯定不行,那就「城將不城」了。在任何一個城市中,一定規模的人口,創造了消費,消費創造了市場,市場又支撐了產業和城市經濟的發展。所以,城市與人口的關係極為密切,發展是因為人口,衰退也是因為人口。但北京市的人口政策處於搖擺不定的狀態,一會是限制,一會是鼓勵,一半是海水,一半是太陽,這對城市的發展極為不利。

在歷史上,北京以知青下鄉為由,曾經歷過大規模的人口輸出時代。原因在那個時代很簡單,就是「養不起」。此後大量人口回歸城市,同時又開始了計畫生育。再後來城市化興起,北京周邊以致全國各地的人口迅猛地向北京集中,使得城市人口迅速突破一千萬,兩千萬,直至實際承載人口數達到三千萬上下的大關。到了2015年7月,北京人大常委會才確定人口政策,終於決定限制人口的進一步增長,並力爭5年內使常駐人口下降15%。

問題是,行政力量可以控制人口的增減,但這種人口增減卻一定會影響城市原本的經濟秩序。再加上北京的老齡化嚴重,這種對經濟秩序的影響可能會更大。實際早在2012年,北京逾1200萬戶籍人口中,60歲以上的老人就佔了近20%,這是一個驚人的老齡化比例,遠高於全國平均13.26%的老齡化水平。後來,隨著城市化,大量外地年輕人湧入北京,稀釋了老齡化壓力,情況稍好一點。如果這一進程被終止,那麼北京的老齡化問題必將再次凸顯,大幅增加城市生活成本。

所以,人口政策的搖擺以及老齡化問題,使得北京的城市生活和經濟很難保持有序狀態,起伏和波動,甚至緊縮,在今後將會變得更加明顯。這是人口的問題,也是發展速度的問題,實際早就應該採取人口平抑措施,始終保持有序而穩定的人口增長,人口增長細水長流,可惜實際政策卻沒有這樣做,這是北京城市發展的第五個嚴重失誤。

06價格工具不敢使用,不能使用

大城市或是超大城市,最大的問題是城市的運營管理,在這方面,北京比上海強,畢竟沒有出現上海外灘踩踏那樣的重大失誤。不過,像所有的超大城市一樣,管理和運營從來都是大難題,北京、上海都不輕鬆。一般的來說,城市管理的資源配置,最有效的辦法是價格調控,可惜北京由於顧忌首都形象,往往放棄這種作法,改而採用更為具有行政色彩的政策操作。比如車輛控制,先是盲目發展汽車工業,堅持「不控制」,自由發展;後來看「實在不行了」,一下子又轉而採用行政色彩極強的「限購」,而不是使用牌照拍賣等市場性的方法,這表明北京的公共政策研究和採行很不在行,並不成熟。

這樣的例子在北京還有很多,如城市的交通補貼也是如此,本來可以採用價格分區的方法,在一定程度上緩解交通擁堵,可是並未採用。安邦諮詢(ANBOUND)很早就建議北京市政府要逐步放棄現有的出租車管理體制,謀求市場創新,緩解和熨平上下班交通的潮汐峰值,可惜北京市政府根本不理解其中之意,根本不大相信這是一個問題。即便網際網路「專車」大潮湧來之際,還在手忙腳亂地動用行政力量維護舊體制。可以說,無視問題的存在,盲目地迷信以往熟悉的行政力量,有價格工具也不敢用,這是北京城市發展的第六個嚴重失誤。

07城市發展速度太快

中國有句老話,欲速則不達。我在總結過去幾年中國城市經濟發展經驗的時候,反覆指出過「中國城市的一切問題,都是速度問題」!如果回歸理性來審視,你會發現,真的幾乎所有的麻煩都與對發展速度的盲目追求有關!

根據城市地理信息資料,民國時期的北京,城市的建成區面積只有48平方公里。1970年代,北京的建成區面積不足200平方公里。2000年的時候,北京的城市建成區面積是488平方公里。2012年,北京的建成區面積卻已經高達1289.3平方公里。看到這樣的數據,不用多講大家也知道在2000年後的城市化進程中,北京這個城市發生了什麼事情。

發展速度快的後果就是粗放,這種粗放未必表現在明處,表面之處,更多的時候,表現在「該有的卻沒有」。比如,上世紀末期,我在安邦諮詢(ANBOUND)帶隊考察了世界上的若乾城市,回來就建議北京一定要建設城市森林,改善城市小氣候、小環境,提升城市土地價值和資產價值。當發現北京的管理部門並不瞭解城市森林的意義之後,我又在各種場合以及文章中多次闡述過城市森林對於城市降塵、熱效應、景觀和土地價格的意義。可惜,當時學界權威以及政府官員都以為景觀、綠化草地就算是「城市森林」了,每每用綠化面積來搪塞。轉眼十幾年就過去了,現在人人都籠罩在PM2.5的陰影之下,應該知道「城市森林」概念的人會多一些了吧。

城市發展速度過快,總會導致各種失序問題的發生。俗話說「蘿蔔快了不洗泥」,污染河流的治理無法顧忌,城市的各種生活成本迅速上升,空間的功能交叉混亂,交通堵塞,實體產業生存困難,一場大雨就能讓城市體系崩潰,各種城市病症都會出現,甚至急性發作,無法得到有效控制,這是北京城市發展的第七個嚴重失誤。

08城市文化財產失控

北京是一個有著悠久歷史的城市,但現在的北京除了少數人滿為患的胡同之外,極少數點狀分布的「北京符號」之外,北京的城市風貌僅能說是一個「普通的現代都市」,並無明顯的歷史特質。出現這種情況的原因,除了歷史上的大拆大建之外,毀掉了城牆、牌坊,更多的是最近一個時期的城市化,佔用了過多的內城歷史空間。很多具有北京特色的建築被拆除,使得城市景觀和肌理被嚴重破壞。

城市的歷史文化是一個城市價值含金量最高的資產,正是因為如此,有人才將之稱為是「文化財」。城市中,每一個得到保護的文化資產,其周邊的土地和建築,都會有超乎尋常的升值,反映出文化的資產價值,上海的「新天地」對歷史文化元素的運用和設計很勉強,但就是因為沾了文化的邊兒,就取得了巨大的成功和影響力。應該說,在歷史和人文方面,北京失去了太多的歷史財富,交換來的卻只是曇花一現、充滿城市病的「現代風光」,這是北京城市發展的第八個嚴重失誤。

09城市的美國化

每個城市都有自己的空間尺度,這種空間尺度反映和代表了城市的風格。石庫門房子有石庫門房子的味道,四合院有四合院的風格,因為他們都有不同的空間尺度。北京的問題在於,仗著自己1.6萬平方公里的城市大空間,肆無忌憚的平面擴張,大肆引入美國化的空間尺度,寬闊的馬路,超大的停車場,高層建築,郊區化的商業布局,大而無當的商業中心區塊以及對環境大肆侵徹的扭曲建築,這些充滿美國風格的城市規劃,經過中國最高規劃權威之手,在政府官員急切的發展願望之下,居然就大面積落地實現了。先是蘇聯味道,後是美國風格,使得北京漸漸失去原有的歷史風情,人們不但被迫要生活在一種高碳環境之中,每天還要將大量時間用於交通往返,生活變得乏味不堪。應該說,這是北京的第九個嚴重失誤。

10首都功能設計不周

任何人在北京只要稍微住上一段時間,就會發現這個城市存在的問題和缺陷。幾十年來,一個接一個的城市規劃,都經過了國務院建設部門的審核,結果卻只是讓問題越來越惡化。北京是一個特殊的城市,它同時要滿足和兼容首都與城市兩類不同的要求,一個城市空間,承載兩種責任,就是北京的特殊性。問題在於,北京在很長的一個歷史時期裡面,可以說在「城市」的方面,考慮的比較多;在「首都」的方面,考慮的比較少,這就導致北京作為「首都」存在著某些缺陷,無法有效滿足大國首都的「大政治」。

應該承認的是,在中國的建築設計界,從來沒有出現過像巴西利亞的設計者奧斯卡•尼米葉爾那樣「懂政治」的偉大建築師。曾經在很長一段時間裏,北京的政治領導人不懂建築學和城市美學,北京的建築師又不懂政治,兩者還經常因為意識形態方面的差異,彼此心生牴觸,於是城市發展問題愈加惡化。其結果就是,北京作為一個巨大無比的城市,「首都元素」的表達卻僅僅侷限於一個不足1平方公里的小區塊(天安門),這是北京城市發展的第十個嚴重失誤。

當然,對北京這座千年古城來說,「十個失誤」是遠遠不足以說明問題的,要總結的東西還有太多、太多。對於北京來說,佛陀的悲天憫人情懷,並未能解決云云蒼生的現實問題。而且正如「普通人」在面對這些問題經常使用的「表態」,北京有發展中的成就,也有發展中的問題。一切都是「發展中的問題」,這肯定沒錯!至少我們現在就可以看到,對於世界的這一輪「城市化運動」,北京最大的貢獻就在於,它提供了一個偉大而深刻的教訓,讓人類意識到在城市化的過程中,什麼才是真正最寳貴的東西。

 



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