致国会的报告-美国和中国之间的经济关系对国家安全的影响(要点摘要)

2003-03-22 08:22 作者: 美中安全审查委员会

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【看中国报道特稿】要点摘要:

过去半个世纪中的美中关系并不总是很顺利的。两国持有截然不同的世界观,互相争抢的地缘战略利益,以及直接对立的政治制度。近期以来,双边的关系集中在迅速增长的经济交往上,而这些经济交往却掩盖了政治上的分歧。目前,美中之间的经济关系并没有软化中国在人权方面极端恶劣的行为,也没有改变中国把美国当作它发展区域影响的主要障碍这样一个战略观念。没有人可以可靠地预测美中关系是否将持续地争吵不休,或者是否会发展成一种合作关系,不是将两种意识形态合二为一,就是尊重双方意识形态的差异,促成融洽协调的区域利益和一种互利的经济关系。

无论美中关系如何发展,它将对21世纪产生深刻影响。中美两国现在奉行的政策将会影响将来的关系。国会创立了美中安全审查委员会,来评估“美国和中华人民共和国之间的双边贸易和经济关系对国家安全的影响”,并且将其审查结果向国会作年度报告。国会特别指示该委员会要集中研究日益加深的与中国的经济、贸易和财政的联系。国会要该委员会评估我们同中国的经济政策是损害还是有助于美国的国家安全,以及基于这个评估向国会提出在这些领域内将会改善我们国家利益的建议。

国家安全已包含军事,经济和政治关系。在任何具体时段里,这三者中之一会成为主导的因素。三者互相运动,对整体安全和幸福发生影响,对三者的任何一方加以忽视都会降低我们国家的安全。美国必须注重我们军事力量的实力和战备状况,注重我们经济的健康,以及我们各种政治关系的活力。

国会还要求本委员会在其报告中包含“一个全面的分析,以及分析的结论和为立法和行政措施而提出的建议。”这是本委员会的第一个报告。依照国会给我们的任务和权限,本报告包括本委员会所作的过去一年来美中关系的一个综合性分析,以及我们调查的主要结论,和我们认为应该贯彻执行的建议或措施。这些建议或措施有助于在未来的年头里保障我们的国家安全。这个年度报告给我们提供了一个衡量和评估每一年美中关系变化的基础。

若干主要论点:

我们与中国的关系是我国最重要的双边关系之一。如果它得不到恰当的处理,会对我国造成经济和安全上的重大问题。中国正在成为一个全球性的经济和军事强国。在这一发展过程中,美国对中国的成长在过去和现在都一直扮演一个主要角色。过去20年里,中国的外贸呈巨大幅度增长,(从70年代末期的大约200亿美元到2000年的4750亿美元)我们与中国的贸易赤字也同时呈巨大幅度的增长,从1990年的115亿美元增到2000年的850亿美元。外国投资-美国是一个主要投资国-也巨幅增长。这种贸易和投资已经帮助加强中国的经济和军事实力。

美国对华经济接触的指导思想是相信中国自由市场经济的转变和中国企业界法制系统的发展必将导致一个在政治和社会上更加开放,甚至民主的中国。正是这个指导思想,加上扩展美国商业利益的欲望,导致美国支持中国进入世界贸易组织。许多人还相信,一个更加富裕的中国将会是一个更加和平的国家,特别是如果中国完全溶入环太平洋和世界经济的时候,更是如此。

但是,这些仅仅是假设而已,许多顶尖的专家深信,我们和中国接触的政策的某些方面一直是错误的。他们认为中华人民共和国面临不少经济和社会的问题,其领导人有不可逆转的反民主本质,这些领导人敌视美国和美国在亚洲的显赫地位,我们正在助长一个能够向美国提出经济,政治和军事挑战的国家。

本委员会不相信任何人可以信心十足地预测中国和美中关系的未来。本委员会认为,在我们努力争取和希望最佳结局的同时,我们的决策人应该为所有可能出现的前景作好准备。

过去的20多年里,中国已经建立了一个以市场为基础的经济,并允许更多的社会和经济的自由。中国在国际安全和经济体系中的参与也有所增加。可是另一方面,中国在给予它的公民政治、宗教的自由、保护人权和劳工权利方面可以说没有什么进步。事实上,中国政府显著地增强了对某些宗教活动的镇压,包括对法轮功的残酷镇压运动。

中国领导人不断地向拥护共产党的人和中国人民指出,他们不愿意在中国看到在前苏联发生的政治和经济的崩溃。在允许人民更加自由的经济活动的同时,他们寻求维持和加强共产党对政治和社会的控制。他们一如既往地限制中国人民获取和交流信息的自由,限制宗教信仰的自由,限制公开表达信仰的自由,以及自由组织工会的自由。中国领导人还经常利用民族主义的主题来寻求对自己的行为的支持。这些行为包括对异议人士的镇压。

因此,中国走上了一条非常成问题的道路-开放其经济但不开放其政治制度。其结局将会影响许多国家,包括我国的命运。如果中国的经济失败,或者如果中国人民要求完全的自由而并不是杯水车薪的话,那么中国的领导人将会面临这样一个选择,即要么重新加强中央集权控制,要么任其权威遭到削弱而给予人民更大的政治和社会的自由。但是另外一方面,如果中国变得富有但不自由,则美国将面临一个富有而且强大的国家。这个国家可能敌视我们的民主价值观,敌视我们,和我们争夺在亚洲和亚洲以外地区的影响力。

美国的决策者必须认真对待这几个可能的前景。正是为了此一目的,本委员会特别设置了一些测量未来变化的基准点。在有些重要的领域中,中国的政策直接相悖于美国的国家安全利益。这些领域包括中国对有助于大规模杀伤武器扩散的出口不进行控制;包括中国与伊朗,伊拉克、叙利亚、利比亚、苏丹和北朝鲜这样一些支持恐怖主义的国家的亲密关系;包括中国对台湾的威胁性的政策;以及包括中国发展可能威胁美国军事力量的非对称战争能力和现代化军事技术。

中国领导人把美国看成是暂时可以利用的临时性伙伴。中国可以利用美国的资金、技术、知识和市场。他们常常把美国描绘成中国在争夺地区性和全球性军事和经济影响力过程中的长期对手。大量官方的言辞和文献支持这种看法。最近本委员会组织了马里兰大学的学者来细致地研究中国新闻媒体对美国的报导,结果发现中国的美国报导有一个特点,即在那些我们认为代表中国领导人观点文章中,凡是谈到贸易和投资都一致地正面,欢迎中美在这些领域里的合作。相反,中国对美国外交政策的报导基本上是负面的,而且经常把美国说成是霸权主义和单边主义。

随着时间的推移,我们将搞清楚中国是会成为一个负责任的世界强国,还是成为一个咄咄逼人的、富有的专制独裁;中国共产党会继续维持对政治权力的垄断,还是会和中国人民分享政治权力。我们也会搞清楚中国的经济是会繁荣起来,还是会在国有企业,弱势的银行系统,巨大的债务,广泛的腐化,社会动荡和入世之后的国际竟争的新挑战等一系列重大负担之下而倒塌崩溃。

目前的美国政策和法律不能够足够地监察对华经济资源的转让和与安全有关的技术的转让,而这些转让对美国的国家利益构成了实质性的疑问和挑战。本报告力求开始就这些不安趋势和挑战作一些有系统的讨论。我们的主旨是,美国国会对美中经济技术转让关系及其对美国利益的影响这个问题上应该大大加强谨慎的程度和具有更加全面的了解。此外,对于近期强大起来的中国经济对我们亚洲盟友所产生的消极影响,我们的注意力还远远不够。本委员会认为,对于我们的亚洲盟友的薄弱环节和需求,美国必须要有一个更好的了解,必须要仔细地制订保护和发展与这些盟友关系的政策。

行动建议摘要:

在这个报告里,本委员会在每一章里提主调查结果和行动建议。在所有十章里,本委员会在每一章里列出了行动建议,共计40条。我们还单独准备了一个机密本报告,提供了进一步的细节和建议。在此,我们把我们认为需要立即采取行动和最为重要的建议作为摘要列出,更详细的分析可以在报告的每一章中找到。

互相冲突的国家观念:

在管理日益复杂的对华关系中,美国政府没有一个良好的组织系统。对于中国国内的发展状况,其领导人对美国的看法,我们知道得不够。我们没有就了解中国而投入足够的资源。由于中国人的战略思路和军事计划分析和我们的系统非常地不同,对中国人的战略思想和军事计划分析的不全面的了解增强了误算,误解和潜在冲突的可能性。

建议1:美国政府应该扩大对公开的中文资料的收集、翻译和分析,并将这些材料提供给更加广泛的团体使用。有两项研究报告呼吁改善在国会图书馆的中文材料的收集,但是国会图书馆的收集的中文材料几乎毫无用处并令人感到羞耻。国会应该拨款贯彻执行前面提到的两项调查报告所提出的行动建议。此外,本委员会建议增加针对中国的语言训练和区域研究项目的拨款,类似于1958年国防教育法案下的项目;同时也增加款项以吸引大学毕业生参与政府机构。行政当局的有关部门应该向国会提出年度报告,汇报纠正目前状况的具体措施。

建议2:美国应该开列一份所有与中国进行的政府与政府之间和美国政府资助的各项项目的清单。总统应该指定一个行政机构专门协调建立一个所有对华项目的档案库。这个档案库应包括每一个项目的仔细描述,迄今为止的成果,及对美国有何益处。这个档案库应该每年提交一份机密和一份公开的两份报告。本委员会进一步建议,行政当局从2000年开始每半年提交一份报告,汇报对华科技合作项目的状况。这个报告应该仿效2002年5月份应罗伯特.贝德参议员之请求我们向国会提交的那份报告的格式。总统应该建立一个工作小组来订立科技转让的准则,监察各个项目和与处理与情报部门的协调。

建议3:本委员会建议国会应鼓励国防部重新开始与中国发展军队与军队之间的信心培养措施(Confidence Building Measures, CBMs),但是条件是这些措施必须旨在和中国进行战略对话,必须严格地建立在互惠,透明、连贯和互利的原则之上。

管理美中经济关系(贸易和投资)

美国已经在帮助中国成长为一个经济强国的过程中扮演一个主要的角色。我们是中国最大的出口市场和其经济的关键投资者之一。由于中国存在着几乎无穷无尽的低成本劳动力和大量的外国直接投资(FDI),美国的对华贸易逆差一直在以令人发怒的速度增长-从1990年的115亿美元到2000年的850亿美元。这个逆差不仅从绝对数字上来说是美国最大的贸易逆差,也是美国同所有国家的贸易中最不平衡的贸易关系。虽然对华贸易只占美国全球贸易的5%,但我们的对华贸易逆差却是整美国贸易逆差的19%。美国的对华输出只占美国总输出的2%,而中国的对美输出却占整个中国对外输出的40%。

外国直接投资已经帮助中国在经济上和技术上大大地进步。这种发展使中国拥有了大笔美元储备,先进的技术和更宏大的研究与发展能力。这些都已经使中国成为一个重要的世界制造中心和一个不断状大的研究发展中心。这些中心的存在进一步构成中国的军事工业现代化。

美国的公司在和以中国为基地的公司的竞争中有重要的困难,这主要是因为中国的劳动力成本低,而劳动力成本低是通过低工资和剥夺工人权利来实现的。实质上,中国的工人没有谈判自己工资的能力。越来越多的美国制造商被中国的低工资所吸引,部分地因为这个原因,他们现在在中国开厂,其中的许多人利用中国作为一个“出口基地”来在美国和全球市场里竞争。

中国巨大的对美贸易顺差,大量美国私人资金流入中国,以及中国得以进入美国的资本市场,等等这些因素,直接地或间接地造成了中国经济的增长和军事的现代化。

建议4:本委员会建议成立一个联邦政府授权的公司汇报系统以收集恰当的资料来提供对美国对华贸易及投资的更加综合性的了解。这个汇报系统应该包括在华做生意的公司所要做的初始投资,任何技术转让,附属的和任何投资相联系的研究发展合作项目,以及因为美国对华投资而对美国就业和生产能力的影响的报告。

建议5:本委员会建议美国充分和积极利用各种贸易工具,包括世界贸易组织中的特别保护条款来争取中国完全遵守其加入世贸组织时的承诺和协议。

中国的世贸组织成员资格:冲突的目标

美国和中国就中国加入世贸组织有不同的目标(中文称这种情况为“同床异梦”)。中国的领导人要以加入世贸组织来进一步深化经济改革和通过出口加工,获取外国投资,外国资本和技术来成为一个世界强国。美国支持中国加入世贸组织,旨在增大美国商品和服务业在中国的市场占有额,以及促进中国内部经济、政治和民政改革,包括使中国成为一个更加开放的社会。

中国已经开始了法律改革,以便监督外国直接投资(FDI),财政市场和私人企业,其目的是想剌激贸易和投资,覆行这个国家世贸组织成员国的责任和义务。在中国发展商业上的法制面临许多障碍,包括缺乏一个独立的司法机构和训练有素的法官,盛行的地方保护主义和广为流行的腐败现象。尽管在商业法律改革中有一些进步,中国在给予其公民民权和政治自由方面做得极端不足,而且中国广泛使用监狱劳工。

建议6:本委员会建议,国会重新启动美国贸易法中的超级301条款,要求行政当局在中国未能覆行它的世贸组织承诺和义务的时候,确认和汇报其它可以最有效使中国市场向美国出口产品开放的有效途径。在审核这个途径时,那些中国希望通过出口美国市场来获得经济增长的产业部门应该受到优先考虑而受到审查。

建议7:国会应该授权和另增拨款来加强商业部所支持的增加中国商业法制改革的努力。这些改革包括知识产权,和世贸组织有关条令执行时的协助。国会也同时应支持国务院所倡导的中国法制人材培养计划,行政改革项目、司法改革及其它相关项目。

建议8:美国应该改善反对中国监狱劳工产品进口美国的措施,应该将举证责任转移到美国进口商身上,更加严格地要求就可能涉及监狱劳工进口的工厂设施进行实地调查的条件。(注:本委员会就此问题曾在2002年5月的一封信中向国会作出建议)。

建议9:本委员会建议,国会要求商业部在其每年一度的“贸易促进协调委员会”的报告中包括一个中国遵守世贸组织承诺和义务的进展状况的评估汇报,该评估报告还应包括一份就帮助中国遵守协议,以及美国关键产业,包括农业,在华的市场开放程度的汇报和行动建议。该报告也应包括美国关键产业和欧盟,日本关键产业在华的市场机会的一个比较研究。

建议10:本委员会建议,国会敦促美国贸易代表(USTR)与世贸组织协商中国不遵守“与贸易相关的知识产权协议”(The Trade-related Aspects of Intellectual property Rights Agreement,TRIPS)的问题,尤其是中国不努力执行其严厉打击电影和其他影像产品的仿制和资版行为的承诺。如果中国不就此作出回应,国会应该督促美国贸易代表要求世界组织的分歧处理小组开会调处这一问题。

建议11:国会曾授权本委员会就援引“关税贸易总协定”(GATT)中的第21条款进行评估和提出建议。该条款涉及从关贸总协定的义务中获得安全豁免。本委员会认为,钢材工业是启动第21条款的一个可能的候选者。如果行政当局目前的保护措施失效的话,本委员会建议国会考虑使用第21条款来保障美国钢材工业的生存。

进入美国资本市场

在美国市场里集资或上市交易股票的中国公司几乎全部是大型国营企业,其中有些和中国的军方和情报部门有联系。人们越来越担心,这些公司中,有些可能正在帮助扩散大规模杀伤武器,或者扩散弹导弹发射系统。美国缺乏足够的机制来监察某些进入美国债务和资本市场的中国和其他外国实体而引发出来的国家安全的一系列问题。我们也缺乏足够的准则来要求此类公司公开财务,以此来告知投资大众在与这些公司发生投资关系时所产生的潜在的投资风险。

建议12:本委员会建议,外国实体如要在美国募集资本,或者上股票市场,必须公开其公司在美国经济制裁名单上的国家里的商业活动。

建议13:本委员会建议,美国财政部与其它有关机构合作,作出评估来核实中国,或其它任何与扩散大规模杀伤武器或弹导导弹发射系统有关连的国家,是否正在进入美国资本市场,并将这一评估送交美国证券交易委员会,各州退休金计划和美国投资大众。被美国国务院制裁的实体,以及因为从事这些活动而遭到制裁的实体应该被拒绝进入美国市场。

大规模杀伤武器的扩散

中国没有能够控制双用途物品的出口,这些物品有助于大规模杀伤武器及其发射系统的扩散。中国是世界上导弹技术的主要来源国之一。它将这些技术扩散到支持恐怖主义的国家和其它一些国家。尽管中国向美国保证停止这类扩散活动,但是中国的继续扩散活动对美国的国家安全利益,尤其是在中东和亚洲地区,造成严重的问题。

建议14:本委员会建议,总统应该被授予多种不同的制裁选择,以惩罚那些违反承诺或协议而搞大规模杀伤武器及其发射系统技术扩散的国家。所有现行的有关扩散的法规应该加上一条单独条款,授权总统对那些犯规的国家实行经济的和其它类型的制裁。这些制裁包括进出口数量和质量上的限制,限制进入美国资本市场,控制技术转让,和限制美国的直接投资。

建议15:美国应该和联合国安全理事会和其它跨国政府组织合作,制订出一个有效的多边行动的框架,来对付大规模杀伤武器及其发射系统的扩散。违犯已经同意的行为框架的成员国应受到国际制裁。

建议16:在中国政府制订出一套有效的出口管制系统来限制向其它国家和实体扩散大规模杀伤武器及其相关技术之前,美国应该继续禁止同中国的卫星放射合作计划。中国政府在2000年11月曾向美国承诺为此目的制订一套有效的出口管制系统。

海峡两岸和区域关系

两岸关系是美中关系中潜在的主要走火点。最近几年里,台湾和大陆之间经济的和人民与人民之间的交往已经大幅度增加。这种情况让人更加有希望地认为这种经济和民间的交往也可能有助于缓和两岸间的政治紧张局势。但与此同时,中国又在积极提高军事能力,以便通过特别行动队,空军、海军和导弹部队来实施跨海作战,进攻台湾。中国继续在台湾正对面的海岸部署短程和中程导弹。虽然马上发起进攻的威胁看上去不大,但这样的军力部署似乎旨在阻止台独政治势力,终止台湾目前继续存在的分离地位。

中国和其在东亚的邻国间的经济一体化也让人更加意识到一个由中国控制的,或者受中国实质影响的亚洲经济区域的出现的前景。如果中国让各国都得以参与避免冲突的过程的话,美国对中国在亚洲的经济整合是有利害关系的。不过,美国在这一地区的影响,尤其在经济和贸易问题上,可能会在某种程度上所有降低。

建议17:本委员会建议,国防部继续开展同台湾的实质性军事对话,并就威胁分析,军事理论和部队筹划等问题展开交流。

建议18:本委员会建议,将2001和2002年外国行动拨款法案中有关行政当局必须向国会报告美国行政当局向台湾政府出售美国武器向有关条款形成制度,使之永久化。

建议19:本委员会认为,国会应该鼓励行政当局主动与其它亚洲国家协商,以便评估中国对亚洲区域经济的“挖空”现象及美国与该地区的经济关系,并就此提出行动建议。

中国的军事经济

过去两年里,中国官方宣布的国防开支增长了三分之一以上。本委员会估计,中国的官方国防开支只代表其真正开支的三分之一。随着中国经济的快速增长,在各种互相竞争的开支项目中来增加国防预算的能力能够得到支持。中国拥有世界上最庞大的常备军,其军费的实际总开支占世界第2位。虽然在最近几年里军队在中国经济中的作用被削减,但是中国军方从国内经济的增长和现代化中获取到广泛的财政和技术好处,而军方是服于中国经济的增长和现代的。

建议20:本委员会建议,国防部提交半年一度的报告,说明美国国防工业的哪些关键部分正在变成依赖于中国的进口或依赖于中国拥有的公司。国防部也同时应该更新其采购规则,并从国防合同人那里获取美国核心武器系统中的关键部份是否有任何依赖性的信息。

技术转让与军事采购

中国有一套完备的政策和计划来为其工业的发展,为其军队的战斗力和情报部门获取高级技术。在今后十年里,中国打算获得一种足够的工业能力来建造各种高级的常规和战略武器系统。目前美国的政策没有足够地考虑到对华商业和安全有关的技术转让所带来的影响。

建议21:本委员会建议,国防部和联邦调查局联合作业,评估中国是如何瞄准美国的与武器有关的敏感技术,并如何获取这些技术的手段,以及已经采取的和应该采取的阻止这种行为的步骤。这个评估应该包括一个列有在美活动的中国公司及解放军所属的公司的年度报告。这样的报告已经有法律的命令,但却从未提交给国会。

本委员会不可能准确无误地预测美中关系的未来。我们也不可能信心十足地预测未来十到二十年里中国和中国社会将会如何发展。但我们的确知道,中国是我们最重要和最成问题的双边关系之一。我们也的确知道,在今后的几年里,中国对美国的重要性将会增加。随着中国经济和军事的增长和其影响和扩大,中国的行动将对美国人民和我们的国家利益产生有增无减的重要性。

正因为如此,本委员会认为,全面了解因为中国的现代化而带来的日益复杂的经济、政治和军事的挑战,已经是迫在眉睫的需要。为了取得这种全面的了解,我们需要拨出更多的资源,在我们外交和国家安全的重要程度表上把中国提高到一个新高度。本委员会希望美中关系会向一个正面的方向发展,但是我们必须提出警告,正面的发展,不管我们如何喜欢,也许不会发生。因此,美国必须为所有可能发生的结局做好准备。(文章仅代表作者个人立场和观点)


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