致國會的報告-美國和中國之間的經濟關係對國家安全的影響(要點摘要)

2003-03-22 08:22 作者: 美中安全審查委員會

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【看中國報導特稿】要點摘要:

過去半個世紀中的美中關係並不總是很順利的。兩國持有截然不同的世界觀,互相爭搶的地緣戰略利益,以及直接對立的政治制度。近期以來,雙邊的關係集中在迅速增長的經濟交往上,而這些經濟交往卻掩蓋了政治上的分歧。目前,美中之間的經濟關係並沒有軟化中國在人權方面極端惡劣的行為,也沒有改變中國把美國當作它發展區域影響的主要障礙這樣一個戰略觀念。沒有人可以可靠地預測美中關係是否將持續地爭吵不休,或者是否會發展成一種合作關係,不是將兩種意識形態合二為一,就是尊重雙方意識形態的差異,促成融洽協調的區域利益和一種互利的經濟關係。

無論美中關係如何發展,它將對21世紀產生深刻影響。中美兩國現在奉行的政策將會影響將來的關係。國會創立了美中安全審查委員會,來評估「美國和中華人民共和國之間的雙邊貿易和經濟關係對國家安全的影響」,並且將其審查結果向國會作年度報告。國會特別指示該委員會要集中研究日益加深的與中國的經濟、貿易和財政的聯繫。國會要該委員會評估我們同中國的經濟政策是損害還是有助於美國的國家安全,以及基於這個評估向國會提出在這些領域內將會改善我們國家利益的建議。

國家安全已包含軍事,經濟和政治關係。在任何具體時段裡,這三者中之一會成為主導的因素。三者互相運動,對整體安全和幸福發生影響,對三者的任何一方加以忽視都會降低我們國家的安全。美國必須注重我們軍事力量的實力和戰備狀況,注重我們經濟的健康,以及我們各種政治關係的活力。

國會還要求本委員會在其報告中包含「一個全面的分析,以及分析的結論和為立法和行政措施而提出的建議。」這是本委員會的第一個報告。依照國會給我們的任務和許可權,本報告包括本委員會所作的過去一年來美中關係的一個綜合性分析,以及我們調查的主要結論,和我們認為應該貫徹執行的建議或措施。這些建議或措施有助於在未來的年頭裡保障我們的國家安全。這個年度報告給我們提供了一個衡量和評估每一年美中關係變化的基礎。

若干主要論點:

我們與中國的關係是我國最重要的雙邊關係之一。如果它得不到恰當的處理,會對我國造成經濟和安全上的重大問題。中國正在成為一個全球性的經濟和軍事強國。在這一發展過程中,美國對中國的成長在過去和現在都一直扮演一個主要角色。過去20年裡,中國的外貿呈巨大幅度增長,(從70年代末期的大約200億美元到2000年的4750億美元)我們與中國的貿易赤字也同時呈巨大幅度的增長,從1990年的115億美元增到2000年的850億美元。外國投資-美國是一個主要投資國-也巨幅增長。這種貿易和投資已經幫助加強中國的經濟和軍事實力。

美國對華經濟接觸的指導思想是相信中國自由市場經濟的轉變和中國企業界法制系統的發展必將導致一個在政治和社會上更加開放,甚至民主的中國。正是這個指導思想,加上擴展美國商業利益的慾望,導致美國支持中國進入世界貿易組織。許多人還相信,一個更加富裕的中國將會是一個更加和平的國家,特別是如果中國完全溶入環太平洋和世界經濟的時候,更是如此。

但是,這些僅僅是假設而已,許多頂尖的專家深信,我們和中國接觸的政策的某些方面一直是錯誤的。他們認為中華人民共和國面臨不少經濟和社會的問題,其領導人有不可逆轉的反民主本質,這些領導人敵視美國和美國在亞洲的顯赫地位,我們正在助長一個能夠向美國提出經濟,政治和軍事挑戰的國家。

本委員會不相信任何人可以信心十足地預測中國和美中關係的未來。本委員會認為,在我們努力爭取和希望最佳結局的同時,我們的決策人應該為所有可能出現的前景作好準備。

過去的20多年裡,中國已經建立了一個以市場為基礎的經濟,並允許更多的社會和經濟的自由。中國在國際安全和經濟體系中的參與也有所增加。可是另一方面,中國在給予它的公民政治、宗教的自由、保護人權和勞工權利方面可以說沒有什麼進步。事實上,中國政府顯著地增強了對某些宗教活動的鎮壓,包括對法輪功的殘酷鎮壓運動。

中國領導人不斷地向擁護共產黨的人和中國人民指出,他們不願意在中國看到在前蘇聯發生的政治和經濟的崩潰。在允許人民更加自由的經濟活動的同時,他們尋求維持和加強共產黨對政治和社會的控制。他們一如既往地限制中國人民獲取和交流信息的自由,限制宗教信仰的自由,限制公開表達信仰的自由,以及自由組織工會的自由。中國領導人還經常利用民族主義的主題來尋求對自己的行為的支持。這些行為包括對異議人士的鎮壓。

因此,中國走上了一條非常成問題的道路-開放其經濟但不開放其政治制度。其結局將會影響許多國家,包括我國的命運。如果中國的經濟失敗,或者如果中國人民要求完全的自由而並不是杯水車薪的話,那麼中國的領導人將會面臨這樣一個選擇,即要麼重新加強中央集權控制,要麼任其權威遭到削弱而給予人民更大的政治和社會的自由。但是另外一方面,如果中國變得富有但不自由,則美國將面臨一個富有而且強大的國家。這個國家可能敵視我們的民主價值觀,敵視我們,和我們爭奪在亞洲和亞洲以外地區的影響力。

美國的決策者必須認真對待這幾個可能的前景。正是為了此一目的,本委員會特別設置了一些測量未來變化的基準點。在有些重要的領域中,中國的政策直接相悖於美國的國家安全利益。這些領域包括中國對有助於大規模殺傷武器擴散的出口不進行控制;包括中國與伊朗,伊拉克、敘利亞、利比亞、蘇丹和北朝鮮這樣一些支持恐怖主義的國家的親密關係;包括中國對臺灣的威脅性的政策;以及包括中國發展可能威脅美國軍事力量的非對稱戰爭能力和現代化軍事技術。

中國領導人把美國看成是暫時可以利用的臨時性夥伴。中國可以利用美國的資金、技術、知識和市場。他們常常把美國描繪成中國在爭奪地區性和全球性軍事和經濟影響力過程中的長期對手。大量官方的言辭和文獻支持這種看法。最近本委員會組織了馬里蘭大學的學者來細緻地研究中國新聞媒體對美國的報導,結果發現中國的美國報導有一個特點,即在那些我們認為代表中國領導人觀點文章中,凡是談到貿易和投資都一致地正面,歡迎中美在這些領域裡的合作。相反,中國對美國外交政策的報導基本上是負面的,而且經常把美國說成是霸權主義和單邊主義。

隨著時間的推移,我們將搞清楚中國是會成為一個負責任的世界強國,還是成為一個咄咄逼人的、富有的專制獨裁;中國共產黨會繼續維持對政治權力的壟斷,還是會和中國人民分享政治權力。我們也會搞清楚中國的經濟是會繁榮起來,還是會在國有企業,弱勢的銀行系統,巨大的債務,廣泛的腐化,社會動盪和入世之後的國際競爭的新挑戰等一系列重大負擔之下而倒塌崩潰。

目前的美國政策和法律不能夠足夠地監察對華經濟資源的轉讓和與安全有關的技術的轉讓,而這些轉讓對美國的國家利益構成了實質性的疑問和挑戰。本報告力求開始就這些不安趨勢和挑戰作一些有系統的討論。我們的主旨是,美國國會對美中經濟技術轉讓關係及其對美國利益的影響這個問題上應該大大加強謹慎的程度和具有更加全面的瞭解。此外,對於近期強大起來的中國經濟對我們亞洲盟友所產生的消極影響,我們的注意力還遠遠不夠。本委員會認為,對於我們的亞洲盟友的薄弱環節和需求,美國必須要有一個更好的瞭解,必須要仔細地制訂保護和發展與這些盟友關係的政策。

行動建議摘要:

在這個報告裡,本委員會在每一章裡提主調查結果和行動建議。在所有十章裡,本委員會在每一章裡列出了行動建議,共計40條。我們還單獨準備了一個機密本報告,提供了進一步的細節和建議。在此,我們把我們認為需要立即採取行動和最為重要的建議作為摘要列出,更詳細的分析可以在報告的每一章中找到。

互相衝突的國家觀念:

在管理日益複雜的對華關係中,美國政府沒有一個良好的組織系統。對於中國國內的發展狀況,其領導人對美國的看法,我們知道得不夠。我們沒有就瞭解中國而投入足夠的資源。由於中國人的戰略思路和軍事計畫分析和我們的系統非常地不同,對中國人的戰略思想和軍事計畫分析的不全面的瞭解增強了誤算,誤解和潛在衝突的可能性。

建議1:美國政府應該擴大對公開的中文資料的收集、翻譯和分析,並將這些材料提供給更加廣泛的團體使用。有兩項研究報告呼籲改善在國會圖書館的中文材料的收集,但是國會圖書館的收集的中文材料幾乎毫無用處並令人感到羞恥。國會應該撥款貫徹執行前面提到的兩項調查報告所提出的行動建議。此外,本委員會建議增加針對中國的語言訓練和區域研究項目的撥款,類似於1958年國防教育法案下的項目;同時也增加款項以吸引大學畢業生參與政府機構。行政當局的有關部門應該向國會提出年度報告,匯報糾正目前狀況的具體措施。

建議2:美國應該開列一份所有與中國進行的政府與政府之間和美國政府資助的各項項目的清單。總統應該指定一個行政機構專門協調建立一個所有對華項目的檔案庫。這個檔案庫應包括每一個項目的仔細描述,迄今為止的成果,及對美國有何益處。這個檔案庫應該每年提交一份機密和一份公開的兩份報告。本委員會進一步建議,行政當局從2000年開始每半年提交一份報告,匯報對華科技合作項目的狀況。這個報告應該仿效2002年5月份應羅伯特.貝德參議員之請求我們向國會提交的那份報告的格式。總統應該建立一個工作小組來訂立科技轉讓的準則,監察各個項目和與處理與情報部門的協調。

建議3:本委員會建議國會應鼓勵國防部重新開始與中國發展軍隊與軍隊之間的信心培養措施(Confidence Building Measures, CBMs),但是條件是這些措施必須旨在和中國進行戰略對話,必須嚴格地建立在互惠,透明、連貫和互利的原則之上。

管理美中經濟關係(貿易和投資)

美國已經在幫助中國成長為一個經濟強國的過程中扮演一個主要的角色。我們是中國最大的出口市場和其經濟的關鍵投資者之一。由於中國存在著幾乎無窮無盡的低成本勞動力和大量的外國直接投資(FDI),美國的對華貿易逆差一直在以令人發怒的速度增長-從1990年的115億美元到2000年的850億美元。這個逆差不僅從絕對數字上來說是美國最大的貿易逆差,也是美國同所有國家的貿易中最不平衡的貿易關係。雖然對華貿易只佔美國全球貿易的5%,但我們的對華貿易逆差卻是整美國貿易逆差的19%。美國的對華輸出只佔美國總輸出的2%,而中國的對美輸出卻佔整個中國對外輸出的40%。

外國直接投資已經幫助中國在經濟上和技術上大大地進步。這種發展使中國擁有了大筆美元儲備,先進的技術和更宏大的研究與發展能力。這些都已經使中國成為一個重要的世界製造中心和一個不斷狀大的研究發展中心。這些中心的存在進一步構成中國的軍事工業現代化。

美國的公司在和以中國為基地的公司的競爭中有重要的困難,這主要是因為中國的勞動力成本低,而勞動力成本低是通過低工資和剝奪工人權利來實現的。實質上,中國的工人沒有談判自己工資的能力。越來越多的美國製造商被中國的低工資所吸引,部分地因為這個原因,他們現在在中國開廠,其中的許多人利用中國作為一個「出口基地」來在美國和全球市場裡競爭。

中國巨大的對美貿易順差,大量美國私人資金流入中國,以及中國得以進入美國的資本市場,等等這些因素,直接地或間接地造成了中國經濟的增長和軍事的現代化。

建議4:本委員會建議成立一個聯邦政府授權的公司匯報系統以收集恰當的資料來提供對美國對華貿易及投資的更加綜合性的瞭解。這個匯報系統應該包括在華做生意的公司所要做的初始投資,任何技術轉讓,附屬的和任何投資相聯繫的研究發展合作項目,以及因為美國對華投資而對美國就業和生產能力的影響的報告。

建議5:本委員會建議美國充分和積極利用各種貿易工具,包括世界貿易組織中的特別保護條款來爭取中國完全遵守其加入世貿組織時的承諾和協議。

中國的世貿組織成員資格:衝突的目標

美國和中國就中國加入世貿組織有不同的目標(中文稱這種情況為「同床異夢」)。中國的領導人要以加入世貿組織來進一步深化經濟改革和通過出口加工,獲取外國投資,外國資本和技術來成為一個世界強國。美國支持中國加入世貿組織,旨在增大美國商品和服務業在中國的市場佔有額,以及促進中國內部經濟、政治和民政改革,包括使中國成為一個更加開放的社會。

中國已經開始了法律改革,以便監督外國直接投資(FDI),財政市場和私人企業,其目的是想剌激貿易和投資,覆行這個國家世貿組織成員國的責任和義務。在中國發展商業上的法製麵臨許多障礙,包括缺乏一個獨立的司法機構和訓練有素的法官,盛行的地方保護主義和廣為流行的腐敗現象。儘管在商業法律改革中有一些進步,中國在給予其公民民權和政治自由方面做得極端不足,而且中國廣泛使用監獄勞工。

建議6:本委員會建議,國會重新啟動美國貿易法中的超級301條款,要求行政當局在中國未能覆行它的世貿組織承諾和義務的時候,確認和匯報其它可以最有效使中國市場向美國出口產品開放的有效途徑。在審核這個途徑時,那些中國希望通過出口美國市場來獲得經濟增長的產業部門應該受到優先考慮而受到審查。

建議7:國會應該授權和另增撥款來加強商業部所支持的增加中國商業法制改革的努力。這些改革包括知識產權,和世貿組織有關條令執行時的協助。國會也同時應支持國務院所倡導的中國法制人材培養計畫,行政改革項目、司法改革及其它相關項目。

建議8:美國應該改善反對中國監獄勞工產品進口美國的措施,應該將舉證責任轉移到美國進口商身上,更加嚴格地要求就可能涉及監獄勞工進口的工廠設施進行實地調查的條件。(註:本委員會就此問題曾在2002年5月的一封信中向國會作出建議)。

建議9:本委員會建議,國會要求商業部在其每年一度的「貿易促進協調委員會」的報告中包括一個中國遵守世貿組織承諾和義務的進展狀況的評估匯報,該評估報告還應包括一份就幫助中國遵守協議,以及美國關鍵產業,包括農業,在華的市場開放程度的匯報和行動建議。該報告也應包括美國關鍵產業和歐盟,日本關鍵產業在華的市場機會的一個比較研究。

建議10:本委員會建議,國會敦促美國貿易代表(USTR)與世貿組織協商中國不遵守「與貿易相關的知識產權協議」(The Trade-related Aspects of Intellectual property Rights Agreement,TRIPS)的問題,尤其是中國不努力執行其嚴厲打擊電影和其他影像產品的仿製和資版行為的承諾。如果中國不就此作出回應,國會應該督促美國貿易代表要求世界組織的分歧處理小組開會調處這一問題。

建議11:國會曾授權本委員會就援引「關稅貿易總協定」(GATT)中的第21條款進行評估和提出建議。該條款涉及從關貿總協定的義務中獲得安全豁免。本委員會認為,鋼材工業是啟動第21條款的一個可能的候選者。如果行政當局目前的保護措施失效的話,本委員會建議國會考慮使用第21條款來保障美國鋼材工業的生存。

進入美國資本市場

在美國市場裡集資或上市交易股票的中國公司幾乎全部是大型國營企業,其中有些和中國的軍方和情報部門有聯繫。人們越來越擔心,這些公司中,有些可能正在幫助擴散大規模殺傷武器,或者擴散彈導彈發射系統。美國缺乏足夠的機制來監察某些進入美國債務和資本市場的中國和其他外國實體而引發出來的國家安全的一系列問題。我們也缺乏足夠的準則來要求此類公司公開財務,以此來告知投資大眾在與這些公司發生投資關係時所產生的潛在的投資風險。

建議12:本委員會建議,外國實體如要在美國募集資本,或者上股票市場,必須公開其公司在美國經濟制裁名單上的國家裡的商業活動。

建議13:本委員會建議,美國財政部與其它有關機構合作,作出評估來核實中國,或其它任何與擴散大規模殺傷武器或彈導導彈發射系統有關連的國家,是否正在進入美國資本市場,並將這一評估送交美國證券交易委員會,各州退休金計畫和美國投資大眾。被美國國務院制裁的實體,以及因為從事這些活動而遭到制裁的實體應該被拒絕進入美國市場。

大規模殺傷武器的擴散

中國沒有能夠控制雙用途物品的出口,這些物品有助於大規模殺傷武器及其發射系統的擴散。中國是世界上導彈技術的主要來源國之一。它將這些技術擴散到支持恐怖主義的國家和其它一些國家。儘管中國向美國保證停止這類擴散活動,但是中國的繼續擴散活動對美國的國家安全利益,尤其是在中東和亞洲地區,造成嚴重的問題。

建議14:本委員會建議,總統應該被授予多種不同的制裁選擇,以懲罰那些違反承諾或協議而搞大規模殺傷武器及其發射系統技術擴散的國家。所有現行的有關擴散的法規應該加上一條單獨條款,授權總統對那些犯規的國家實行經濟的和其它類型的制裁。這些制裁包括進出口數量和質量上的限制,限制進入美國資本市場,控制技術轉讓,和限制美國的直接投資。

建議15:美國應該和聯合國安全理事會和其它跨國政府組織合作,制訂出一個有效的多邊行動的框架,來對付大規模殺傷武器及其發射系統的擴散。違犯已經同意的行為框架的成員國應受到國際制裁。

建議16:在中國政府制訂出一套有效的出口管制系統來限制向其它國家和實體擴散大規模殺傷武器及其相關技術之前,美國應該繼續禁止同中國的衛星放射合作計畫。中國政府在2000年11月曾向美國承諾為此目的制訂一套有效的出口管制系統。

海峽兩岸和區域關係

兩岸關係是美中關係中潛在的主要走火點。最近幾年裡,臺灣和大陸之間經濟的和人民與人民之間的交往已經大幅度增加。這種情況讓人更加有希望地認為這種經濟和民間的交往也可能有助於緩和兩岸間的政治緊張局勢。但與此同時,中國又在積極提高軍事能力,以便通過特別行動隊,空軍、海軍和導彈部隊來實施跨海作戰,進攻臺灣。中國繼續在臺灣正對面的海岸部署短程和中程導彈。雖然馬上發起進攻的威脅看上去不大,但這樣的軍力部署似乎旨在阻止台獨政治勢力,終止臺灣目前繼續存在的分離地位。

中國和其在東亞的鄰國間的經濟一體化也讓人更加意識到一個由中國控制的,或者受中國實質影響的亞洲經濟區域的出現的前景。如果中國讓各國都得以參與避免衝突的過程的話,美國對中國在亞洲的經濟整合是有利害關係的。不過,美國在這一地區的影響,尤其在經濟和貿易問題上,可能會在某種程度上所有降低。

建議17:本委員會建議,國防部繼續開展同臺灣的實質性軍事對話,並就威脅分析,軍事理論和部隊籌劃等問題展開交流。

建議18:本委員會建議,將2001和2002年外國行動撥款法案中有關行政當局必須向國會報告美國行政當局向臺灣政府出售美國武器向有關條款形成制度,使之永久化。

建議19:本委員會認為,國會應該鼓勵行政當局主動與其它亞洲國家協商,以便評估中國對亞洲區域經濟的「挖空」現象及美國與該地區的經濟關係,並就此提出行動建議。

中國的軍事經濟

過去兩年裡,中國官方宣布的國防開支增長了三分之一以上。本委員會估計,中國的官方國防開支只代表其真正開支的三分之一。隨著中國經濟的快速增長,在各種互相競爭的開支項目中來增加國防預算的能力能夠得到支持。中國擁有世界上最龐大的常備軍,其軍費的實際總開支佔世界第2位。雖然在最近幾年裡軍隊在中國經濟中的作用被削減,但是中國軍方從國內經濟的增長和現代化中獲取到廣泛的財政和技術好處,而軍方是服於中國經濟的增長和現代的。

建議20:本委員會建議,國防部提交半年一度的報告,說明美國國防工業的哪些關鍵部分正在變成依賴於中國的進口或依賴於中國擁有的公司。國防部也同時應該更新其採購規則,並從國防合同人那裡獲取美國核心武器系統中的關鍵部分是否有任何依賴性的信息。

技術轉讓與軍事採購

中國有一套完備的政策和計畫來為其工業的發展,為其軍隊的戰鬥力和情報部門獲取高級技術。在今後十年裡,中國打算獲得一種足夠的工業能力來建造各種高級的常規和戰略武器系統。目前美國的政策沒有足夠地考慮到對華商業和安全有關的技術轉讓所帶來的影響。

建議21:本委員會建議,國防部和聯邦調查局聯合作業,評估中國是如何瞄準美國的與武器有關的敏感技術,並如何獲取這些技術的手段,以及已經採取的和應該採取的阻止這種行為的步驟。這個評估應該包括一個列有在美活動的中國公司及解放軍所屬的公司的年度報告。這樣的報告已經有法律的命令,但卻從未提交給國會。

本委員會不可能準確無誤地預測美中關係的未來。我們也不可能信心十足地預測未來十到二十年裡中國和中國社會將會如何發展。但我們的確知道,中國是我們最重要和最成問題的雙邊關係之一。我們也的確知道,在今後的幾年裡,中國對美國的重要性將會增加。隨著中國經濟和軍事的增長和其影響和擴大,中國的行動將對美國人民和我們的國家利益產生有增無減的重要性。

正因為如此,本委員會認為,全面瞭解因為中國的現代化而帶來的日益複雜的經濟、政治和軍事的挑戰,已經是迫在眉睫的需要。為了取得這種全面的瞭解,我們需要撥出更多的資源,在我們外交和國家安全的重要程度表上把中國提高到一個新高度。本委員會希望美中關係會向一個正面的方向發展,但是我們必須提出警告,正面的發展,不管我們如何喜歡,也許不會發生。因此,美國必須為所有可能發生的結局做好準備。(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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