城镇化或将沦为地方政府揽财的工具

2013-03-19 08:40 作者: 邱林

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城镇化是今年中国“两会”最热的话题之一。在被寄予厚望拉动中国经济复苏的同时,也被批评可能成为又一次的“大跃进”,最核心的问题是,城镇化的钱从哪里来?城镇化资金来源大体包括中央和地方财政的资金,银行贷款、城投债、中央代发债、市政债,或者土地出让收入等。

有市场测算城镇化10年需投资40万亿元,而山西省发改委主任王赋在该省“两会”代表团讨论上发言则引述国家发改委宏观经济研究院的报告称,一个农业人口市民化需要10万元人民币的成本。比如说现在有2亿多农民工,那就是20多万亿。

尽管政府决策层更加强调经济增长的质量,许多省一级政府也纷纷下调经济增长目标,但是部分地市乃至县市一级政府仍在强调经济增长的速度,仍在试图依靠大量投资拉动GDP的增长。在大部分地方投资目标的表述中,以促进城镇化进程为主导,带动房地产业发展,为地方政府的土地财政寻找新的出路。

客观地说,土地财政的影子实际上是一直存在的。例如内蒙古包头市的土地出让金与政府财政收入的占比虽各不相同,但可以说都比较倚重。该市各个区过去由于可用土地较多,开发区很看重土地出让收入,而2012年上半年土地出让减少,已影响到政府财政收入,支出出现亏空,无奈只能向上级政府申请财政补贴。2012年总体而言包头市的财政收入情况不好,个别区财政收入减少甚至影响到教师工资发放。

当然,包头市并非个例。一些地方现行的土地出让金支付方式是土地批租制,即开发商向当届政府一次性支付几十年的土地出让金,从本质上说这是“寅吃卯粮”、透支未来。这一土地出让制度的缺陷,也决定了土地财政不可持续,当届政府越是大量卖地,越会导致下几届政府的“钱袋子”趋紧。

在大力发展城镇化背景下,已有不少地方政府与房地产企业把未来城镇化看作是房地产业的救星。进入2012年11月后,国内多个城市开始集中推地,土地市场俨然点燃了冬天里的一把火。继10月全国卖地1.33亿平方米、同比增8%之后,北京、上海、广州、深圳等国内20个主要城市,近期的土地市场供应量和成交量又双双环比上升。

从地方今年“两会”的信息看,2013年土地出让收入仍将是许多地方政府财政收入预算的重要来源。广州市今年卖地收入计划475亿元,比2012年计划增长超过40%,收入和增幅预期较去年均大幅回升。其中,广州市本级卖地收入计划300亿元,增长62.2%。这是广州近四年来对土地市场最乐观的预期。

如此看来,如果不允许地方政府卖地,或土地收入一旦干涸,他们将难以维持。国家推行城镇化战略,或许是土地财政的最后盛宴。各地拿着城镇化这顶帽子,来搞过去的土地财政。对于城镇区域的土地如何运营,一般地方政府思路明确,即“统一收购”、“统一批租”,在土地收购—土地储备—土地出让三个环节,形成土地一级市场的政府垄断。 

令人担忧的是,在城镇化大旗掩护下,地方政府的投资冲动将会更加有恃无恐,更沦为他们获得土地财政的工具。

其实,部分地方政府为了卖地生财,大举进行城市扩容,强行征地、拆迁,引发诸多社会矛盾,在改进城市面貌、推进城镇化的同时,亦埋下诸多隐患。按现行法律法规,农村集体所有的土地必须通过国家征用转为国有后才能进入土地交易市场,交易的主体是政府,而非农民个人。

从政府决策层推进城镇化进程的初衷来看,主要是让农民转为市民,进入城市的农民当然需要房子,但就目前的房价而言,不仅进入城市的农民根本无力购买房子,即使北京、上海、广州等地的高收入阶层也无力购买当地的房子。也就是说,不要说暴涨,即使房价维持目前的状况,进入城市的农民也没有条件购买房子。

事实上,土地财政是城镇化过程中走了偏路。地方政府卖土地,搞基建,地价高涨,房价就下不去,高房价套牢了购房者,其他无法释放,就卖不动商品,这样实体经济就好不了,实体经济不振,税收就上不来,税收少,钱不够花,地方又想办法卖地,再搞基建。现在地方政府正处在这样的恶性循环中。

城镇化的确给了地方政府一个大搞房地产、获取土地财政的最佳借口。新一轮的投资过热可能导致经济结构再次恶化,房价再一次攀升,从而有损于长期经济增长质量的提高,对此,政府决策层应该有所警惕,并出台相应措施加以遏止,更不要让城镇化沦为地方政府获取土地财政的工具。

(文章仅代表作者个人立场和观点)



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