城鎮化或將淪為地方政府攬財的工具

2013-03-19 08:40 作者: 邱林

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城鎮化是今年中國「兩會」最熱的話題之一。在被寄予厚望拉動中國經濟復甦的同時,也被批評可能成為又一次的「大躍進」,最核心的問題是,城鎮化的錢從哪裡來?城鎮化資金來源大體包括中央和地方財政的資金,銀行貸款、城投債、中央代發債、市政債,或者土地出讓收入等。

有市場測算城鎮化10年需投資40萬億元,而山西省發改委主任王賦在該省「兩會」代表團討論上發言則引述國家發改委宏觀經濟研究院的報告稱,一個農業人口市民化需要10萬元人民幣的成本。比如說現在有2億多農民工,那就是20多萬億。

儘管政府決策層更加強調經濟增長的質量,許多省一級政府也紛紛下調經濟增長目標,但是部分地市乃至縣市一級政府仍在強調經濟增長的速度,仍在試圖依靠大量投資拉動GDP的增長。在大部分地方投資目標的表述中,以促進城鎮化進程為主導,帶動房地產業發展,為地方政府的土地財政尋找新的出路。

客觀地說,土地財政的影子實際上是一直存在的。例如內蒙古包頭市的土地出讓金與政府財政收入的佔比雖各不相同,但可以說都比較倚重。該市各個區過去由於可用土地較多,開發區很看重土地出讓收入,而2012年上半年土地出讓減少,已影響到政府財政收入,支出出現虧空,無奈只能向上級政府申請財政補貼。2012年總體而言包頭市的財政收入情況不好,個別區財政收入減少甚至影響到教師工資發放。

當然,包頭市並非個例。一些地方現行的土地出讓金支付方式是土地批租制,即開發商向當屆政府一次性支付幾十年的土地出讓金,從本質上說這是「寅吃卯糧」、透支未來。這一土地出讓制度的缺陷,也決定了土地財政不可持續,當屆政府越是大量賣地,越會導致下幾屆政府的「錢袋子」趨緊。

在大力發展城鎮化背景下,已有不少地方政府與房地產企業把未來城鎮化看作是房地產業的救星。進入2012年11月後,國內多個城市開始集中推地,土地市場儼然點燃了冬天裡的一把火。繼10月全國賣地1.33億平方米、同比增8%之後,北京、上海、廣州、深圳等國內20個主要城市,近期的土地市場供應量和成交量又雙雙環比上升。

從地方今年「兩會」的信息看,2013年土地出讓收入仍將是許多地方政府財政收入預算的重要來源。廣州市今年賣地收入計畫475億元,比2012年計畫增長超過40%,收入和增幅預期較去年均大幅回升。其中,廣州市本級賣地收入計畫300億元,增長62.2%。這是廣州近四年來對土地市場最樂觀的預期。

如此看來,如果不允許地方政府賣地,或土地收入一旦乾涸,他們將難以維持。國家推行城鎮化戰略,或許是土地財政的最後盛宴。各地拿著城鎮化這頂帽子,來搞過去的土地財政。對於城鎮區域的土地如何運營,一般地方政府思路明確,即「統一收購」、「統一批租」,在土地收購—土地儲備—土地出讓三個環節,形成土地一級市場的政府壟斷。 

令人擔憂的是,在城鎮化大旗掩護下,地方政府的投資衝動將會更加有恃無恐,更淪為他們獲得土地財政的工具。

其實,部分地方政府為了賣地生財,大舉進行城市擴容,強行征地、拆遷,引發諸多社會矛盾,在改進城市面貌、推進城鎮化的同時,亦埋下諸多隱患。按現行法律法規,農村集體所有的土地必須通過國家徵用轉為國有後才能進入土地交易市場,交易的主體是政府,而非農民個人。

從政府決策層推進城鎮化進程的初衷來看,主要是讓農民轉為市民,進入城市的農民當然需要房子,但就目前的房價而言,不僅進入城市的農民根本無力購買房子,即使北京、上海、廣州等地的高收入階層也無力購買當地的房子。也就是說,不要說暴漲,即使房價維持目前的狀況,進入城市的農民也沒有條件購買房子。

事實上,土地財政是城鎮化過程中走了偏路。地方政府賣土地,搞基建,地價高漲,房價就下不去,高房價套牢了購房者,其他無法釋放,就賣不動商品,這樣實體經濟就好不了,實體經濟不振,稅收就上不來,稅收少,錢不夠花,地方又想辦法賣地,再搞基建。現在地方政府正處在這樣的惡性循環中。

城鎮化的確給了地方政府一個大搞房地產、獲取土地財政的最佳藉口。新一輪的投資過熱可能導致經濟結構再次惡化,房價再一次攀升,從而有損於長期經濟增長質量的提高,對此,政府決策層應該有所警惕,並出臺相應措施加以遏止,更不要讓城鎮化淪為地方政府獲取土地財政的工具。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)



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