中國養老制度的危機與挑戰

發表：2001-11-15 07:35

(一)

華盛頓郵報不久前指出，中國的養老制度目前是一團糟。舊的體系已經瓦解，新的框架尚未建立。失望、迷惘、憤怒、恐慌充斥著中國社會。養老作為社會安全的一個重要組成部分起著牽一髮而動全身的作用。中國的養老問題將如何解決？中國的社會安全怎麼才能有所保障？

老有所養是任何國家、任何社會都面臨的現實問題。從道義上講，辛勞一生的老年人應該能夠安渡晚年，不必繼續為自己的柴米油鹽和求醫問藥等生活必需而煩惱。從經濟上講，老年人的生活是否能夠得到保障影響到消費者信心和消費需求，甚至市場走向。從政治上講，老年人作為一個重要的社會群體，既可以成為穩定的因素，也可能變成動亂的根源。

這就是為什麼世界上所有正常的政府都十分重視養老問題。在中國，隨著計畫經濟向市場經濟過渡，養老問題變得越來越嚴峻。在許多城市，由於企業結構重組或破產倒閉，很多老年人突然發現自己陷入了無依無靠的境地。

*自殺求解脫問題依舊*

吉林省的王女士在接受美國之音採訪的時候表示，工廠關門，工人下崗，退休的老年人感到走投無路。王女士說：「我們這塊兒，單位都黃了，都下崗了，哪有養老醫療啊，什麼都沒有。只能靠兒女，自己能動就再掙點兒，沒辦法，要不咋整呢？上哪兒要養老費、養老金呢？要說養老保險，單位都沒有了，還扣啥養老保險呢？每月一、兩百塊錢，平時發燒感冒小病還夠，要是有大病，錢就不夠了，只有等死。」

中國目前的退休人員大多數一輩子掙的都是低工資，根本沒有任何積蓄。目前流亡香港的中國工人運動領袖韓東方指出，這些老年人過去幾十年來都是所謂的無私貢獻，他們為國家創造的財富跟他們的個人收入相比可謂天淵之別。然而現在，中國政府由於長期經營不善，財政出現虧空，卻要把被他們奴役了幾十年的老工人當作包袱甩掉。這些人有的被迫抗議示威，有的貧病交迫，竟以自殺來尋求解脫。

韓東方舉例說：「大慶一家建築公司的退休工人，在單位破產後，就根本沒人管了。這些退休工人都是六十年代跟鐵人王進喜搞大慶會戰，先生產，後生活，住地窩子，為中國開發石油的那幫人，結果現在沒人管他們了。這些工人就上街遊行。在市政府門前，一個老工人發表演講的時候，提到了他的一位老工友。這位老工友得了腎病，可是退休金又拿不到，看病也沒錢。他怕給兒女造成壓力，造成負擔，於是坐了一輛三輪車，跑到郊外，用刀子把自己肚子剖開，自殺死了。」

*養老制度不健全*

據中國官方最新的統計數字，中國全國每年有大約兩百萬人企圖自殺，25萬人自殺身亡。其中多少人是像大慶的這位老工人一樣由於養老無靠、醫藥無著而尋短見我們不得而知。但是《中國即將垮臺》一書的作者章家敦指出，由於中國政府對人民的基本需求拒絕承擔責任，人們的不滿情緒越來越強烈。

章家敦說，「中國政府不為自己的好幾億人民提供教育、醫療等最基本的社會服務。這種政府是維持不下去的。幾個月前，我們到四川旅行，遇到一位賣水的老太太。連續兩天了，警察不准她賣水，而且要逮捕她。她用普通話訴說自己的遭遇，可是警察告訴她只能講四川方言。然而她還是不顧一切地說，『我就是要用普通話講，我要讓這些人都知道這到底是怎麼回事。我的國家已經不管我了。』」

觀察人士指出，中國政府對於絕大多數人民從來沒有提供過養老服務，現在被當作包袱甩掉的也只是那些過去被空口許諾老有所養的少數人。華盛頓智囊團卡托研究所社會安全私有化項目主任麥克-譚納認為，中國政府試圖逐步減輕甚至甩掉養老的包袱看來是由於力不從心，出於無奈。

譚納說：「中國不但是世界上人口最多的國家，而且是世界上人口老化最快的國家。可是中國卻沒有一個正式的養老制度來照顧老年人和退休人員。在農村地區，養老制度根本就不存在。農村只有所謂的[五保]政策，充其量不過是給孤寡老人一碗飯吃。

在城市，養老歷來是由國有企業負責。可是隨著國有企業通過重組和私有化而逐步減少，養老保障便無法維持了，中央政府也不再補貼了。再加上中國加入世界貿易組織，經濟結構改變以適應國際競爭，中國再也沒有能力繼續通過財政補貼來維持國有企業的養老體繫了。」

*倒霉的一代誰來照顧*

不論造成中國政府無力提供養老保障的原因是什麼，中國成千上萬的人老無所養的危機正在升溫卻是一個觸目驚心的現實。夏威夷大學教授周曉指出，養老問題如果不能得到及時解決，後果將十分嚴重。周曉教授認為，中國的養老制度本來就不合理，如今連這種不合理的養老制度都要崩潰，那些切身利益受到損害的民眾恐怕不會善罷甘休。

周曉教授說：「中國歷來只給百分之 20 的城市人養老，而百分之80的農村人卻從來沒有養老制度，這是中國最大的問題。在農村，養老完全靠家裡，這就是為什麼農村人都喜歡要兒子，養兒防老。20%的城市人過去靠企業養老，但是隨著養老改革，他們受到很大的衝擊。特別是40歲到70歲的這些人，他們過去掙的都是低工資，沒有能力像現在一些年輕人那樣花錢買養老保險，他們被稱為倒霉的一代，因為當他們需要吃飯長身體的時候，遇到三年自然災害；當他們要讀書的時候，遇到文化大革命；當他們退休的時候，又遇到養老改革。在這次養老改革中，這些人受到的震盪最大。估計會因此而出現一些社會動亂。」

流亡香港的中國工人運動領袖韓東方指出，養老問題惡化而引起的社會動亂其實已經此起彼伏，連續不斷了。在城鎮地區，領不到養老金和報銷不了醫藥費的老年人往往通過靜坐抗議和遊行示威提出申訴，要求補償。在農村地區，窮困潦倒的鄉民則通過抗捐抗稅甚至暴力活動來維護自己的利益。然而這種反抗行為並不能真正解決日益嚴峻的養老問題。要解決養老問題就需要建立起一套健全的養老制度。

(二)

中國憲法規定，成年子女有贍養扶助父母的義務。然而隨著中國社會家庭結構的變化，子女是否能夠繼續承擔起贍養父母的義務卻成了一個不可忽視的問題。幾千年來，養老在中國一直是家庭義務。即使沒有法律上的明確規定，人們也都認為，對於兒女來說，贍養父母是天經地義的事情。北京平安醫院的精神科醫生徐永海告訴美國之音，贍養老人是中國傳統道德倫理的核心，這就是為什麼「孝順」在中國的傳統價值觀念中處於提綱挈領的位置。徐永海說：「老人一定要養，很正常，不光要養，還要讓父母老人滿意。」

中國過去的家庭結構大多是金字塔型的，也就是年輕人總是多於老年人，兒孫滿堂幾乎成了家庭幸福的最重要的標誌之一。可是隨著社會的發展變化，中國的家庭結構現在正朝著倒金字塔型發展，老年人越來越多，年輕人越來越少，很多家庭在贍養老人方面因此而感到不堪重負。

*「四二一」撐不起供養的架子*

華盛頓智囊團卡托研究所社會安全私有化項目主任麥克-譚納指出，倒金字塔型家庭的出現是社會進步的必然趨勢，但同時也使傳統的養老方式難以繼續。

Michael Tanner:「Unfortunately the demographics are moving away from the sort ...譚納說：「不幸的是，人口形態正在偏離傳統的模式。從前，人們都生活在大家庭裡，兒女撫養父母不成問題。可是隨著中國實行一胎化政策，人口中工作的一代人數越來越少，與此同時，退休的一代人數卻越來越多。特別是隨著醫療的進步，人們的壽命越來越長，可是能夠撫養這些老人的孩子卻逐步減少。結果便不會有足夠的年輕人來承擔撫養老年人和退休人員的責任。」

黑龍江日報最近報導說，隨著獨生子女成家立業，一對夫婦上有四個老人，下有一個孩子的「四二一」結構的家庭大量出現，很多年輕人在繁忙的工作和照顧老人與孩子之間疲於奔命。而且父母與兒女分開居住形成的所謂「空巢老人家庭」逐年增加，很多空巢老人得不到及時的照料。去年四月，哈爾濱市香坊區香茗街的一位老人死在家中幾個月無人知道，直到鄰居發現老人家裡散發出臭味和樓道裡蒼蠅亂飛產生疑問，撥打了報警電話後才被發現。

養老問題越來越嚴重，除了家庭結構變化的因素外，社會觀念的轉變也是一個重要因素。北京平安醫院的精神科醫生徐永海指出，中國傳統的倫理道德在共產黨掌握政權後受到了嚴重摧殘，人和人之間的感情越來越疏遠，甚至家庭紐帶都越來越薄弱。徐永海說：「到了我們這一代人，我實事求是地說，養老的觀念已經比較淡漠了。當然我還是要管我的父母，但是管到多大的程度，可能跟上一代人相比就有一定的差距了。」

*尋求替代養兒防老的方式*

夏威夷大學的周曉教授認為，如果說過去半個世紀中國的傳統倫理受到摧殘，那麼最近一、二十年來獨生子女的大量出現就更加使家庭養老的道德觀念喪失殆盡了。「現在這幫年輕人大部分都是獨生子女。他們都被寵慣了，都是家裡給他們錢，他們沒有贍養老人的概念。」

不管今後的兒女有沒有贍養老人的觀念或能力，很多夫婦，特別是農民夫婦，卻仍然認為需要養兒防老。因為在城市，老年人除了兒女之外，或多或少總還有其他養老保障。但是在中國農村，兒女仍然是老年人唯一的依靠。流亡境外的中國工運領袖韓東方說：「養兒防備老-這個觀念在中國農民的心裏還是去不掉的。這就是為什麼中國政府推行計畫生育這麼多年，用了那麼殘酷的手段，包括像閹豬一樣強行結紮輸卵管，搗毀房屋，沒收財產，惡毒毆打，但還是制止不了超生的問題。所以說，計畫生育搞不好，問題的根子在於政府不承擔養老保障，人們不得不養兒防備老。」

養老問題得不到妥善解決，不但會使中國的計畫生育付諸東流，而且會在中國城鄉引起廣泛的不安。

Michael Tanner:「You are certainly going to have a great deal of social disruption...卡托研究所的譚納說：「假如大批老年人得不到適當的退休收入，大規模的社會動盪將是不可避免的，從而造成潛在的動亂。」

(三)

中國政府過去在養老方面一直是對少數人大包大攬，對多數人不聞不問。事到如今，中國政府對於那些原本老有所養的少數人也想當作包袱甩掉。那麼，政府在養老方面到底應不應該承擔責任和應該承擔多少責任呢？

中國共產黨在1949年奪取政權後，就按照所謂的社會主義理論為人們設計了一套鐵飯碗，要做到人人有活干，家家有飯吃，這當然包括老有所養。然而後來的實踐卻證明，這樣做的結果是有活沒人干，有碗沒有飯。政府感到要對人民從生到死全包，實在是不堪重負。面對嚴酷的現實，中國政府不得不開始進行經濟改革。華盛頓智囊團卡托研究所社會安全私有化項目主任麥克-譚納指出，中國的經濟改革打破了人們的鐵飯碗，同時也使養老制度陷入危機。

Michael Tanner : 「The Chinese government is undergoing a significant economic ...譚納說：「中國政府正在進行一場重大的經濟結構重組，正在向市場經濟邁進。這場經濟結構重組的部分任務就是對國有企業進行改革，因為國有企業效率低下，難以跟上世界經濟的發展，特別是在中國加入世界貿易組織之後，中國必須更加健全市場體系。這樣一來，鐵飯碗沒有了，那種一參加工作就終生有依靠的想法成了泡影。隨著舊的養老體系宣告破產，中國必須為老年人設立一套新的養老制度。」

* 誰來承擔養老責任 *

觀察人士指出，跟世界許多國家相比，中國政府的養老負擔其實並不重，因為中國百分之80的人口從來沒有享受過政府的養老保障。百分之20的人所得到的養老福利也只不過解決個溫飽問題。可是由於經營不善，財政短缺，中國政府開始想辦法把百分之20的人的養老負擔也逐步減輕甚至推卸掉。

夏威夷大學教授周曉說：「政府連城市的這些人都不能幫助他們渡過晚年，因為沒有錢。政府的預算虧空太多，改革以來，政府的經濟實力已經削弱了，所以就想利用市場來幫助政府丟掉這個包袱。」

但是，政府如果把養老的責任完全推卸掉似乎也並不現實，因為市場的起伏動盪根本不可能使人們安渡晚年。哈佛大學教授丹尼爾-霍爾珀林認為，中國政府不但不應該把少數城市人口的養老負擔甩掉，而且應該進一步為全體人民提供基本的養老保障。

Daniel Halperin : 「What I would say it's important to have a basic government sponsored ...霍爾珀林說：「我要說，重要的是，政府必須有一套基本的退休體系，為所有人提供最低的退休收入。除此之外，人們如果希望在退休後生活得更好一些，則可以依靠私人公司的退休計畫。」

霍爾珀林指出，財政短缺，預算虧空並不能當作政府推卸養老責任的藉口。政府如果能夠合理安排和使用資金，養老問題應該不難解決。人們應該認識到，老有所養對於政治穩定和經濟發展起著重要作用。

* 探討國家政府的職責 *

Daniel Halperin : 「I think there is a role of government, one role for government ...霍爾珀林說：「政府必須髮揮作用。政府的作用之一就是要使人們老有所養，在退休之後仍然有基本的養老保障，而這種養老保障不會受到投資市場起伏和其他各種因素的影響。為人民提供養老保障是政府最基本的功能之一。」

流亡境外的中國工人運動領袖韓東方同意哈佛大學教授霍爾珀林的主張。韓東方指出，私人公司有可能破產倒閉，投資市場更是起伏動盪，在養老方面，只有政府才最為可靠。養老的責任應該是在國家政府身上。因為養老制度在很多時候要冒著很多不同的風險，包括天災人禍，家庭變故，隨時可能使人老無所養。我們為什麼要政府呢？我們為什麼要國家呢？就是因為國家可以起到終極的保障作用，在這裡就是要使公民老有所養。只有這樣才可以使我們在年輕的時候，在工作的時候，有一種信心，才不會一天到晚為自己的養老問題憂心忡忡。所以，國家一定要承擔這部分責任的。」

(四)

中國過去的企業養老制度正在消失，國家的養老制度尚未建立，省市一級的養老基金幾乎都是入不敷出。世界銀行的高級經濟師王燕說：「中國的養老體系目前正處於一個關鍵的時刻，處於一種危機狀態。各個省和各個地區的養老統籌基金都是赤字。所以中央政府不得不用財政支出來資助省一級。2000年花了大概人民幣200個億。2001年可能會花到340個億。」

儘管中國政府用如此大的財政開支來維持各地的養老基金，但是由於退休人員與日俱增，很多老年人並沒有得到他們應得的福利。浙江省杭州市的聶老太太告訴美國之音，她經常要在吃飯和吃藥之間做出選擇。看病的醫藥費啊，要兩年才可以報銷，有的時候要等到三年。為了維持生活，我就不大去看病了。因為一看病就連飯都沒得吃了。我們大多數都是這樣。

*養老金退休的泉源*

流亡境外的中國工運領袖韓東方解釋說，中國各地的養老統籌基金並不給所有的老年人發放養老金，而只給那些經濟效益好的企業，也就是能夠上繳保險金的企業的退休人員發放一定的養老金。現在，一個企業如果能交得起在職工人的養老保險金的話，你已經退休的工人就可以領到養老金。如果這個企業給現在的在職職工交不起養老金，你現在已經退休的職工就拿不到養老金。

由於很多企業經濟效益不好，甚至破產倒閉，失業工人大量增加。一些老年人不但領不到應得的養老金，還要同時負擔失業的兒女的生活。浙江省杭州市的聶老太太目前就陷入了這種困境。聶老太太說，她的兒子失業，女兒下崗，一家人現在都靠她的退休金過活。我的兒子失業沒錢，沒工資，要靠我養活的。他生病了，又沒有勞保，我只好把房子賣了為他看病。兩個多月就花了三萬多元。我的女兒最近也下崗了，雖然有一點兒下崗費，但是還要交養老保險。現在都是這樣的。我兒子女兒的電費、水費都要由我來拿的。我兒子有時候連吃飯都得到我這裡來。

聶老太太告訴美國之音，她辛勞了一輩子，現在已經60歲了，不求別的，只求能夠安安穩穩地渡過晚年。我們老百姓的要求不高，只要每月能給我們一點兒養老費，能讓我們有錢看病、吃飯就行了，兒女們年紀輕輕要給他們安排工作。這樣的要求不算高吧？」

*[養老]切身利益誰來關懷*

可是怎樣才能使像聶老太太這樣的退休人員安渡晚年呢？華盛頓智囊團卡托研究所社會安全私有化項目主任麥克-譚納認為，中國目前的養老危機證明，政府並不能有效地管理養老基金，並不能保證人們老有所養。要確保人們老有所養，必須依靠私人投資和市場力量。

譚納說：「中國需要設立一套建立在個人存款和投資上的養老體系。也就是說，每個人都要為自己退休後的養老通過投資來攢錢。這種體系是智利首創的，目前在拉丁美洲和東歐普遍使用。在美國也有很多人提倡這種養老體系。」

這種完全私有化的養老制度是智利在前軍事獨裁者皮諾切特統治時期強制推行的。這種制度由於使政府幾乎完全擺脫了養老責任，所以得到了其他一些財政困難的國家的關注和效仿。在美國，儘管卡托研究所等機構多年來一直努力倡導這種養老體制，要求將美國第二次世界大戰結束以來實行的社會安全保障系統私有化，但是反對的聲浪也非常大，所以一直沒有被接受。

反對人士認為，依靠個人投資來提供養老保障風險太大，因為股票市場起伏動盪，個人投資能力有限，如果投資蝕本，人們老來勢必陷入無依無靠、衣食無著的境地。很多人認為，美國目前實行的社會安全保障制度實際上是相對而言最合理的。在美國，聯邦政府保障每一位老年公民的最低生活，其中包括基本的飲食、醫療甚至住房。當然，人們如果希望在退休後生活得更好，就需要購買其他養老保險、投資股票市場以及增加儲蓄存款了。

世界銀行的高級經濟師王燕表示，世界銀行建議中國也設立類似的養老制度。「中國要建立多支柱，多渠道、多層次的社會保險制度。其中包括企業繳費、個人繳費、國家也資助一部分。這將是國家、個人、企業三方面相結合的一種養老體制。」

(美國之音記者陳健 )

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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