杜智富: 加拿大的聯邦經驗對未來中國的意義

過去一百年來，中國在發憤圖強的道路上,走的顛扑狼狽，到了今天,前路仍然危機四伏，四分五裂的因素仍然存在。兩個不可迴避的障礙攔在前面，即一貫主導中國的政治思維，與中國國情的巨大異質性與複雜性。

一貫主導中國的政治思維,無疑是權力的絕對集中，政權的維持依靠鎮壓手段。古代如此，今天在共產制度下更是如此。

絕對權力加鎮壓的必然結果,是週期性的不穩定。兩千多年的朝代更迭,證明了這一規律。為了穩定，中國的朝代歷史,是一部犧牲發展的歷史，中國過去的輕商，不重視科技的發展，都可以歸結到穩定至上這一考量上來。今天中國拒不進行政治改革，為的還是穩定壓倒一切。中國到了必須更換政治腦筋的時候了。

中國自強之路的艱辛,與它的巨大異質性有一定的關係，中國國境之內有不同的民族，語言，信仰，習俗，與地域等差別。今天,除了沿海與內陸發展上的差別，城鄉的差別，還有來自臺灣，西藏，新疆，香港等地的對獨立與民主的追求。權力的壟斷與壓制,不是解決複雜問題的良方，它更不是長治久安之道，相反，它只能阻礙一個有活力，現代化中國的形成。不同質性需要得到保護，得到珍惜，更重要的是得到發展的自由。

未來的現代化中國，它的立國的精神,必須是以人為本的，它必須付與各地區，各省份一定的自由，尊嚴，與自治的權力。同時中央政府,必須保證個人與少數民族的權益。能把這一切的異質性,有效地結合在一起，中國需要的是一套有效的聯邦制度。

為了中國未來聯邦政體的考量,本文檢視了加拿大的聯邦經驗，限於編幅,本文只論述加拿大的經驗，選擇加拿大,是因為加拿大在多元文化和魁北克省獨立運動上的特殊經驗，另外加拿大在因應英特網與全球一體化,所作的聯邦調整，也有我們可以借鑒之處。

◆加拿大聯邦的歷史回顧

在加拿大聯邦成立之前，加拿大各地方,已經有當地的政府了。主要由兩個語系組成，即說英語的各地殖民政府和說法語的魁北克政府。1867年組建的聯邦政府,就是建立在已經存在的地方政府之上的。

聯邦政府成立之後的頭三十年，即1867到1900年，主要的聯邦辯論,是集中在界定省與聯邦的權力。最後,奠定了加拿大聯邦的基本形態，即省的權力是基本的，是不容挑戰的。

1960代與1970年代,加拿大出現了不容忽視的魁北克獨立運動，同時其他省份也有另外的要求，聯邦政府因此在1982年通過了憲法法案。此法案確定了憲法的增修必需得到三分之二省份的支持。更重要的是,此法同時加進了人權與自由約法。聯邦政府約法,保障全國每一個人的人權與自由，任何獨立的要求,必需滿足聯邦政府在人權上的責任。

1982年引進的人權與自由約法，啟動了新一輪的爭議與互動，即省權力與個人權力的關係需要界定，魁北克省認為個人的權力與發展，要能全面伸張，則必須建立在他身處的社區是否發達，因此魁北克堅持在特殊情況下,有否決個人權力的權力。魁北克的101法令,就是為了保護法語社區的集體權益，而剝奪了個人在商業招牌上的言論自由。

今天魁北克仍未脫離加拿大，這主要是因為,法裔在魁北克省內是當家作主的，同時它又享受到作為加拿大一員的好處。這比它作為一個只有六百萬人口的小國，單獨面對整個北美大陸英語文化的巨大同化力要好得多。

◆加拿大聯邦制度的特徵

加拿大的聯邦制,是一種憲法聯邦制，這意思是,主權的歸屬與使用的分割是在憲法裡明文規定了的，主權屬於人民，主權的使用可以分割，並規定,主權的使用是如何分割給省與中央政府的。最高法院對憲法有最後的解釋權，同時最高法院,也是兩級政府間爭執的最後裁判。

加拿大的聯邦制又是一種分散性與不對稱性的聯邦，分散性是指主權的使用是分散在各級政府之間的，省政府的權力在性質上不同於聯邦政府的權力，但是加起來,權力大小相當，不對稱性,指的是各地區之間允許區別對待，這是為了包容各地區之間的巨大差異。

加拿大聯邦制度的有效運行,主要是依靠協商精神，兩級政府常常用授權，聯合計畫，分稅，撥款等方法達致妥協。加拿大的經驗是,能妥協要比動不動就提出修改憲法要有效的多。

兩級政府尊重與接受最高法院的判決,也是聯邦制能夠有效運作的主要因素之一。

今天加拿大的聯邦特徵可以總結為:人權至上，執政權力均分，照顧地區的特殊性，允許區別對待，追求多元文化。多元文化政策,認為族群間應該平等，每個族群都有令人驕傲的歷史與祖先，使到人人自信與感到安全，因而有開放的心態，更能接受別人的文化，最終達至全民和諧。

◆加拿大的聯邦精神

加拿大聯邦從一開始，就進入了爭取省權的運動。其主導精神,是來自自由主義對自治的追求。1982年，憲法新增加了人權與自由約法，雖是針對個人的，但它的主導精神,還是自由主義的。自由主義的涵意,在此是指對法治，自治與自由的追求，個人自由與群體自由之間雖有矛盾，往下加拿大的聯邦工程將著力於尋找兩者之間的平衡，同時要維持一個安全，有序的良好政府。

加拿大聯邦的主導思維,是自由主義的，這與中國以權力壟斷與壓制為主導的思維,形成了強烈的對比。加拿大聯邦原則

加拿大聯邦制度的第一個原則:聯邦的成立是建立在省的同意之上的，而不是先有一個中央政府,來要求或強求各省的入盟，也就是說沒有省的同意就沒有聯邦。第二個原則,是省與中央在主權使用的分配上，清楚分隔，有獨佔性，互不侵犯。第三個原則,是權力相當，省的權力性質雖然與聯邦的權力不同，但是加起來應該大致相當，以防中央政府據有壓倒性的優勢。多年來,有許多權力上移或下移，都是經過雙方同意的移動。

◆加拿大聯邦與省的權力分配

省政府權力的界定,是財產權與民權，包括省稅，省的土地與礦產權，醫院，慈善，本地建設，結婚儀式，財產權與司法權。

聯邦政府權力的界定,是商業，貿易與外交，包括國債，聯邦土地，聯邦不動產，商業，貿易，規章(regulation)，貨幣，聯邦稅，郵政，軍隊，導航，船務，銀行，印第安事務，移民，歸化，刑事法，反歧視法，反仇恨法，外交，老年保障，加拿大退休金，貧省資助，遞增稅政策等。

◆加拿大聯邦的不對稱性

魁北克省有自己獨特的個人收入稅制，公司稅，退休金蓄備，移民政策與民法。其他省份,也有同樣的權力，不過都願意讓聯邦政府代勞，魁北克還堅持有自己的股票市場，自己的存款保證蓄備，魁北克為了保護法語，立101法,來限制商業廣告上的言論自由，魁北克到今天還沒有在聯邦憲法上簽字，它的要求是,憲法裡明列魁北克為特殊社區。此外,聯邦政府允許,魁北克有某些對外的參與權，包括在UNESCO和OECD的席位。

除了魁北克的特殊對待，聯邦政府在大西洋省份，草原省份與太平洋省份都有不同的特殊項目。

◆分離原則與2000年的清晰法

1998年八月，加拿大最高法院判決:一個省,無權單方面決定脫離加拿大聯邦，不論是加拿大聯邦憲法，或國際法內的人民自決,都不允許單方面決定脫離。但是一個省有權為獨立而進行全省公投，要是全省的大多數贊成獨立，那麼加拿大聯邦政府與其他省份,有政治上的義務與該省進入談判。

2000年六月，加拿大國會通過清晰法，來有效執行1998年最高法院,對分離原則的判決。此法規定,加拿大國會有權決定,一個省的獨立公投,在文字上是否清晰地表明瞭獨立的意圖，以防省政府用模糊的文字,來降低人民對獨立後果的認識，比如公投授權省政府與中央談判獨立，就不能被認為是直接公投獨立的清晰文字，公投與加拿大建立,經濟聯盟或主權聯盟,都不算是要獨立的清晰文字。另外加拿大國會還有權,決定投贊成票的是否佔省人口的絕大多數，簡單多數不能接受。只有在公投獨立文的字清晰，又達到省人口的絕大多數，談判才會開始。

清晰法還規定,談判的參與者包括聯邦政府與所有的其他省份，談判內容,包括土著權益，土著土地的歸還，少數族群的權益(包括少數族群要求繼續留在加拿大的權力)，債務，資產的歸還，與新國界的確定。

◆英特網與全球化對加拿大聯邦制的衝擊

在新出現的英特網和全球化的環境中，一些原來屬於國家的主權，開始被削弱或轉移到超國家的機構中去，例如FTA，WTO，歐盟等。

英特網的成功，使得國家之內的個人或地區,都能與廣大的世界直接溝通，個人與地區的應變速度,會比中央政府的反應快的多，因而今天,中央政府在制定發展計畫和貿易政策時，更需要採納地區的意見。

加拿大中央政府對此已有清楚的認識，並開始給予各地區更多的權力，讓各地區發揮各自的競爭優勢，加強各自在知識產業的人力資源。

在新的英特網與全球化的環境中，加拿大聯邦政府的職能,已朝一個新的方向轉進，即如何為一個多元文化社會,制定全國性的社會福利政策與標準的新方向，內容包括醫療保險，救濟金，養老金，移民政策，多元文化政策，各省平均發展與向窮省增加撥款等。

◆加拿大聯邦經驗可以為未來中國借鏡之處

筆者認為，加拿大的聯邦經驗,可以為我們借鏡之處如下:

第一，人的自由與發展是首要的，它是立國的真正的目標，也是國家現代化與發達的基礎，權力的壟斷與壓制,只能造成死氣沉沉與危機四伏的社會。

同時,我們要尊重地區和少數民族對自治的要求，也要注意到,個人與群體權益的平衡發展。

在設計中央與地方權力分配時，我們要避免權力重疊，權力分配要大致相當，避免中央佔有壓倒性的優勢，尤其重要的是省與地方的同意,是聯邦存在的基礎，沒有省與地方的同意就沒有聯邦。

在聯邦的設計中，要注入靈活，能適應的機制，不如此,就很難跟得上英特網與全球化的新時代。

真正實行法治，建立獨立的憲法法院，尊重憲法法院的裁決是聯邦成功的保障。

加拿大最高法院對獨立條款的裁決,對我們有巨大的參照價值，即參與聯邦是一個自願的過程，分離則必須經過談判。在分離的過程中，個人與少數民族的權益一定要受到保障。

作者簡介作者杜智富,是加拿大的中國人權活動家，對中國事務多所評論，在過去十多年，作者的人權工作,集中在對加拿大國會和外交部的影響上。作者同時也是中國民主運動的一員，曾經倆次當選為民主中國陣線主席。聯繫電話:613-727-0941，EMAIL:[email protected]

【文獻】

* The Canadian lawsite: http://www.canadianlawsite.com/
* Reconciling the Solitudes, Essays on Canadian Federalism and nationalism--Charles Taylor
* Celebrating Flexibility: An interpretive Essay on the Evolution of Canadian Federalism--Thomas J. Courchene
* Liberty and Community, Canadian Federalism and the Future of the Constitution--Robert C. Vipond

(《公民議政》電子報第十四期)(文章僅代表作者個人立場和觀點) 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

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