小修小補的中國改革

2013-11-17 04:12 作者: 吉密歐

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【看中國2013年11月17日訊】不得不忍受北方中國毒霾的人們會驚訝地得知,中國的環保法規在全世界範圍看,都是最嚴格的。

過去十年,中國領導人一直堅稱,淨化環境是當務之急。幾十年來,中國的環境成了高污染、高耗能的經濟增長的犧牲品。

但年復一年,霧霾越來越濃,生態繼續惡化。更關注轄區內GDP增速的各級政府官員們,往往對環保法規視而不見。

本週二,近400名最有實權的中國共產黨官員參加了今年中國政治生活中最重要的一次會議。會議結束時宣布了一系列改革計畫。改善環境便是其中之一。

用其典型的晦澀語言,中共宣布了一系列承諾,但這很難給中國大城市中呼吸著霧霾的人們帶來信心。

中國共產黨十八屆三中全會閉幕時發表的公報宣稱:「建設生態文明,必須建立系統完整的生態文明制度體制,用制度保護生態環境。」

這份由習近平主席及同僚們在會議末尾發布的公報,儘管在土地改革和釋放市場力量方面的語氣稍有加重,但即便在體制內也沒得到多少真誠的響應。這種情況在幾年前是很難想像的。

「只是在走老路,在舊層面上做一些修補,」中國人民大學政治學教授張鳴說。「它們本質上是在行政層面進行小的調整,但行政層面的改變意義不大,很難保持。」

會議最引人注目的結果,並不是提出了某一項新政策或改革措施,而是在黨內新設了兩個行政機構,將經濟和國家安全大權直接集中在習近平手中。

設立這兩個強勢的新機構意味著,中國最高層默認,在這個世界第二大經濟體中,目前的治理體制已無法確保政令自上而下得到貫徹。

國家安全委員會的成立,尤其讓人聯想到18世紀清朝雍正皇帝的類似舉措。雍正當時設立了軍機處,讓他可以越過官僚體制推行政策。

「中國外部的人容易有一種印象,就是中國的專制體系是無縫的,最高層讓大家跳,大家就跳。但這不是中國的現實情況,」前白宮國家安全委員會(National Security Council)亞洲部高級主任李侃如(Kenneth Lieberthal)說。「現實是,最高層說跳,大家都跳,但不一定是朝著最高層希望的方向跳。這個體制是可以變得紀律嚴明、高度集權的,但它幾乎從來沒有這樣過。」

嚴格的環保法律和嚴重污染之間的矛盾,就是一個例證。

上週,中國國務院和習近平主席在不同場合重申,將致力於控制鋼鐵和水泥等多個行業的產能過剩問題。中國領導人自2004年以來,一直在試圖遏制這些領域的產能,但所有這些行業仍然快速擴張,一些行業現在的產能甚至是2004年的三倍。

房價暴漲也是例證。中國政府至少從2007年開始,就試圖給房地產降溫,但房價不降反升。

三中全會閉幕時提到的多項目標,多年來一直在政府議程之列,許多在2006年和2011年的第11和第12個「五年計畫」中就出現過。

減少經濟對投資的依賴,轉向以服務為導向的、鼓勵創新的、由消費主導的增長模式,在8年前就已是中央政府的政策。

隨著中國經濟增速從過去30年的兩位數不斷放緩,國際社會對中國的壓力與日俱增,要求中國政府調整經濟模式,擺脫對出口和投資的依賴,控制信貸增長,放鬆對金融服務的管制。中國政府從2004年起就表示要推行收入分配改革,但是,在歷經30年的市場化改革後,「社會主義」中國仍然是世界上最不平等的國家之一。

儘管今年政府釋放出很多改革財政制度、縮小貧富差距的的信號,但至今仍無具體措施出臺。

「如果你看看中國政府‘十二五’計畫中的那些目標,就會發現其中很多與‘十一五’相同,」李侃如說。「這是因為‘十一五’的許多目標,包括增加消費佔經濟比重、減少不平等、提高經濟效率和提高能源效率等,實際情況反而走向了相反的方向。」

在中國的政策圈子裡,從2002至2012年的胡錦濤主席執政期,被稱作「失去的十年」,因為政策目標和實際結果出現明顯的脫節。

通過成立現代版「軍機處」,習近平試圖繞過一個因不合理的激勵機制和腐敗猖獗而漏洞重重的官僚體系。

在中國,中央部門的政策措辭通常刻意地含糊,是為了給地方官員留出最大的操作空間——這些地方官員治下的區域常常處於不同的發展階段。

自從鄧小平在20世紀70年代末將中國推上市場改革之路後,「摸著石頭過河」、允許試錯和強調漸進改革的執政哲學大獲成功。

在這個哲學的指導下,中央政府指出一個寬泛的總體方向,為低級別官員留出試驗和隨機應變的空間,這樣才能確保中央政策不僅可以適應上海的需要,也能適應湖南農村的需要。

由於中央下達的政策指令數目繁多,地方官員不得不排出一個「優先級」。

不可避免的結果是,他們會推行最不會損害自己仕途的政策,或是最有可能為自己和家人帶來利益的政策。

中央政府可以指示地方官員加強創新、增加消費和減少投資。但在年度幹部考核中,提高GDP和避免轄區出現動亂或醜聞這兩項,佔到考分的約70%。

而淨化環境這個政府宣稱的關鍵目標,只佔很小比重,部分原因在於很難衡量。

「如果官員考核方式不變,就不會有真正意義的改革,」中山大學教授郭巍青說。「但最高層明確說,保持GDP快速增長仍然是優先目標。所以我個人感覺比較悲觀。」

盲目強調GDP增長,已導致中國各地投資過度,但卻正中許多腐敗官員的下懷。

建設大壩、公路或大型住宅區不僅可以提高GDP、創造就業,還可以讓官員有機會將一大筆錢裝進腰包,甚至惠及親友。

一個例子發生在近十年前。當時中央政府指示幾百座大型城市建設污水處理廠,以解決污水直排造成的日益嚴重的飲水安全問題。

在項目結束後,中央政府向各地派出調查組。調查人員發現,幾乎所有工程都按時完工,且完全達標。但在建成一年後,只有約一半的污水處理廠真正開工運轉。

「我看到過這樣的照片:污水管已經通到了水處理廠,但卻一個拐彎繞過處理廠,將未處理過的污水直接排放到一條河中,」李侃如說。「建造一個污水處理廠可以給地方政府官員帶來利益,但廠子運轉起來後就會變成一個成本中心。在中國各地,這樣的例子比比皆是。」

由於中國仍然奉行一黨威權體制,在絕對必要時,最高層仍能集中大量資源、維持紀律,但這樣做必須耗費大量政治資本。

2003年爆發的非典(Sars)就是一個很好的例證。當中國政府意識到無法繼續掩蓋潛在疫情的時候,中國政府動用了幾乎整個國家的力量,讓疫情在幾個月內就得到了控制。

但除了非典這樣的全國性的緊急事件外,地方政府官員知道,除了確保GDP增長外,只有少數幾個易於衡量的政策指標,既能得到最高領導人的支持,也能決定一個地方官員的政治前途。

首先是「維穩」,扼殺農民或工人反抗的苗頭。為達到這個政策目標,政府在出臺合理的治理措施外,也會配以無處不在的監控和鐵腕的安保手段。

另一個優先項是「獨生子女」政策。儘管這項政策在民眾中不受歡迎,破壞了中國人口結構,甚至會導致一場經濟災難,但各地現在仍然嚴格遵守這項政策。

除了上述這些優先項,鮮有其它政策指標能被量化和逐年對比、有清晰且明確的責權,且一旦未能完成,會要了負責官員的烏紗帽。

而那些政策優先項,恰好與地方官員的利益完美契合。推行這些政策,能給官員帶來權力、財政預算、處罰權和貪腐良機。

「中國共產黨面臨的最大挑戰在於,所有傳統的治理方法都不再有效。他們需要的是改革整個體制,」陳敏說。他曾是一家大型報紙的政治評論員,後因言論大膽被解雇。「問題是,當前的領導人對於如何迅速改革這個體制束手無策,他們發現,如果改革,體制就完了,如果不改革,體制也會完。」


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