購房人實際是地方債務買單者
【看中國2014年01月01日訊】時至年末,債務清查的靴子終於落地了。
審計署12月30日發布了全國政府性債務審計結果,數據顯示,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元,負有擔保責任的債務29256.49 億元,可能承擔一定救助責任的債務66 504.56 億元。
實有債務加上或有債務合計高達30萬億,超出預測高限。從結構上看,中央政府與地方政府在負有償還責任債務中所佔比例分別為47.4%和52.6%。若將政府負有擔保責任的債務按照19.13%、可能承擔一定救助責任的債務按照14.64%的比率折算,政府需要償付的債務大體在22萬億。
全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%,對或有債務發生概率匡算後的總債務率為113.41%,低於國際參考標準。
審計結論是,債務風險總體可控,但有的地方也存在一定的風險隱患。
相對而言,中央債務違約風險小,除了鐵路總公司可能出現償債困難外,其他債務風險可控。由於鐵路建設具有戰略意義,鐵路改革也剛剛開始,因而中央政府會確保鐵路債務支付安全問題,而地方債務可能出現償債困難。
地方政府債務存在的主要問題不少,主要是,
一,增長速度快,省市縣三級政府實有債務比2010 年底增加38 679.54 億元,近三年平均年增長率達20%,縣級政府債務增長率更高達26.59%。
二,以銀行貸款為主。銀行貸款、BT、發行債券是政府負實有債務主要來源,其中銀行貸款佔比五成以上。
三,償債期限短。債務集中在5年內償還,不考慮2013年下半年償債情況,未來兩年為還債高峰期, 2014 年還債比例為21.89%,2015年和2016 年分別佔17.06%和11.58%。
四,對土地出讓金依賴嚴重。截至2012 年底,11 個省級、316 個市級、1396 個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額34 865.24 億元,佔省市縣三級政府實有債務餘額的37.23%。
五,還債壓力行業集中。主要集中在還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路。
六,違規嚴重。
對地方債務問題的主要看法是,以融資平臺為主體的債務在較短時間內進入償還期,由於項目收益週期長,地方政府更多需要依靠土地出讓金償還債務。若爆發地方債務危機,實際就是銀行業危機。
2014年或是風險集中釋放的一年。除了到期債務比例較高外,經濟環境也不利於償債。在通貨膨脹壓力無法消解情況下,貨幣政策需要趨於中性。同時利率市場化提速,匯率改革和資本市場開放都在加速。如果這些改革產生疊加效應,再考慮美國退出QE可能,會導致流動性偏緊,利率水平走高。在這種資金供給環境下,不僅融資成本高,而且資金獲取困難加大,這會考驗地方政府償債能力。縣級政府債務增長規模快,其償債能力更要經受考驗。由於縣級基礎設施收益慢,繼續依靠高地價來聚集償債資金的能力也在下降,因而確保縣級政府債務安全,可能是地方政府主要應對之策。另外,出現償債困難的可能是經費補助事業單位和自收自支事業單位。這兩種債務主體幾乎沒有盈利能力,需要財政補貼度日,這兩塊債務餘額合計達到2萬億。
中國沒有地方政府破產機制,因而為避免出現大規模支付危機,省一級政府需要通盤考慮市縣鄉政府債務安排。中央政府出面直接消化地方債務的可能性不大,因為這會產生道德風險,進一步刺激地方政府舉債,因而由中央政府出面做出一系列制度和政策安排,是避免地方債務危機的現實方法。不久前召開的中央經濟工作會議也提出,把短期應對措施和長期制度建設結合起來,做好化解地方政府性債務風險各項工作。
目前地方債務主要焦點是如何避免出現短期違約,地方政府償還債務的主要方式包括:預算安排、債務展期、出售資產。
其中預算安排中,財稅改革是遠水解不了近渴,短期主要還得依靠土地財政。37.23%的實有債務是靠土地出讓收入做償還擔保的,因而繼續出售土地,依然是滿足在全口徑預算內償還債務的主要方式。這也要求,2014年的房價和土地價格需要保持穩定,否則會直接影響到地方債務償還。如此看,無論是房地產調控政策,還是房地產稅立法,都可能顧及地方債務風險。這樣判斷,即便2014年房價上漲勢頭得到遏制,也不會出現房價拐點。政府對房地產行業的基本政策依然與2013年一致,即抑制二手房交易,刺激新房投資和銷售,幫助地方政府繼續高價轉讓土地,獲得償債資金。
債務展期要靠資金池運作。債務安排不可能由銀行直接進行,這會形成客觀上的技術違約,同時融資平臺更是主要融資主體,佔債務構成40%。地方政府實際通過融資平臺形成資金池,填補資金缺口,確保資金鏈完整。審計署的報告也透露出這一點,報告稱,各地按照國務院要求,通過增加註冊資本、注入優質資產、改制重組和完善法人治理結構等方式,提高融資平臺公司的資產質量和償債能力。提高融資能力的目的就是解決償債問題,而平臺融資也需要良好資金環境,這需要貨幣政策支持。
再有就是出售資產。目前地方債務形成大量基礎設施基礎,這部分資產擁有長期受益,但短期無法提供現金流。因而,適當將競爭性行業和基礎設施的優質資產公開出售,即可解決流動性不足問題。國有企業改革全面啟動,可謂一箭雙鵰,既可以實現混合所有制,提高國企治理水平,也可以化解債務風險。2014年,地方國企重組或是資本市場熱點。
就中央政府而言,在貨幣環境方面需要加以配合。在金融改革加速條件下,避免債務危機是重要決策基礎。因此,適度保持貨幣增速就是迫不得已的選擇。考慮到外匯佔款可能繼續下降,中央政府會把降低存款準備金率作為備選政策工具。
目前央行也存在兩難選擇。單純靠公開市場操作解決不了流動性不足問題,而如果直接降准,則又擔心再度推升物價預期。因此,2014年貨幣政策動態調整可能性較大。確保不發生債務危機,當是貨幣政策重中之重。
債務危機大規模爆發可能性不大,但債務的最後買單者仍然是納稅人。出售資產就是賣掉公共財產,如果增加印鈔,則是收取通貨膨脹稅。而繼續維持高房價,目的就是維持高地價,就是通過掠奪居民財富來獲取土地轉讓收入,購房人實際成為政府債務的買單者。
熬過兩年,地方債務危機基本可以化解。考慮到這種情況,三中全會提出的經濟改革,在明年不會碰硬骨頭,而是做好基礎性工作。維持短期經濟穩定,比追求長期改革目標更現實。
從長期看,建立合理的地方政府舉債制度,改變政績觀,削減事業單位,都是降低地方債務風險的重要舉措。
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