鐵路不改革的成本
春節剛過,新華社播發了鐵道部部長劉志軍接受紀檢調查的消息,海內外震動。當前,輿論集中於分析劉案內情。其實,更為重要的是對鐵路系統改革的反思。
劉志軍在鐵道部長任上八年,鐵路部門改革不進而退有目共睹。與其他政府部門相比,鐵路可稱中國「政企不分症」最為嚴重的部門,也是壟斷程度最高的領域之一。案情的逐步披露,會證明改革嚴重滯後與貪腐現象同步出現並非偶然。鐵路不改革的成本相當高昂。
鐵路部門本來就是計畫經濟體制的「極品」,不僅壟斷封閉,自成系統包括司法系統,而且頗具軍事化色彩。上世紀80年代以來的改革開放潮流當然對這一系統有所衝擊,但其改革探索始終未能觸及政企不分這一體制癥結。直到今天,鐵道部仍兼具政府和企業雙重職能,既是行業的行政主管部門,又直接經營鐵路運輸企業,決策程序煩瑣而又「一言堂」,在運營上表現為「預算軟約束」,投資風險沒有明確的承擔主體,其機制和中國逐步轉向市場體制的整體格局極不配套。
當然,鐵路改革涉及人員眾多,利益格局複雜;鐵路本身又有商業性、公益性、自然壟斷性相糾結的行業特性。改革攻堅任務繁重,改革出現反覆也在所難免。但至世紀之交,鐵道部的改革已經進入試點「網運分離」的關鍵階段。所謂「網」系指國家鐵路路網基礎設施,具有自然壟斷屬性;而「運」系指鐵路客貨運,具有市場競爭性。有意將二者實行分離,進而組建國家鐵路路網公司和若干客、貨運公司,在當時正是朝向政企分開的改革努力。
遺憾的是,2003年3月劉志軍接任鐵道部長後,「網運分離」中止,鐵路改革擱置不提,政企融合更為深入。鐵路系統雖有些「主輔分離」、「撤銷分局」的表面動作,但始終未觸及壟斷根本,未能引發鐵路投融資體制、運營與監管分離等制度性變革。八年來,中國經歷了兩次大規模政府機構改革,而鐵道部避身於大部制改革之外,成為惟一未實現政企分開的部委。
改革時機一再被錯過。在「強人」劉志軍治下,以極具張力的政企合一模式發展壟斷勢力,使中國的鐵路的運營與發展出現畸變。一方面是大談「跨越式發展」的部長劉志軍引領高鐵「大躍進」,另一方面是多年鐵路運力緊張無從緩解;一方面是高鐵發展從戰略制定到項目規劃運作,決策權由極少數人掌握,缺乏監控缺乏制衡,另一方面是國家整體鐵路發展戰略「一言堂」,系統內外不同意見專家被迫噤聲。
如此行事,其短期結果即令人驚憤:據審計署審計報告,鐵道部至2009年底的負債總額已達1.3萬億元,每年僅還本付息,就要733億元。此外,高鐵建設中搶工問題嚴重,質量監控不到位,也讓許多業內人士憂心。
更重大的惡果就是嚴重腐敗。高鐵涉及上萬億元投入,整體運營極不透明,預算超標是普遍現象卻極少得到追究。鐵道部少數人掌握巨額資金,釀成重大腐敗案件。此次劉案發生後未幾,素有「劉志軍左右手」之稱的鐵道部運輸局長、副總工程師張曙光亦被停職審查。
劉志軍案發生之際,痛定思痛教訓沈重。當此之時,廣義的反腐當與具體的鐵路系統全面改革相同步。通過改革重新定位中國鐵路建設戰略,真正確立「建路為民」的目標。無論從哪個意義上看,改革都已拖無可拖。
改革千頭萬緒,既包括運營體制改革,也包括投融資體制改革,而政企分開實為改革第一步。多年來,儘管改革停滯,但相關探討並未止步。鐵路改革擬議的方案均為市場導向,具體操作方案則歧見紛呈。不同的方案可試點、可競爭,也可在情形各異的地域並存,關鍵在於權衡利弊,擇善而從。但是,改革與開放的原則應一以貫之,政府不應再直接充當經營主體和投融資主體,必須痛下決心實現政企分開,並以放開市場准入和監管壟斷企業為核心,建立一整套市場公平競爭規則。改制後,政府的職責集中為監督壟斷企業、維護市場秩序、確保普遍服務及鐵路安全運營。
面對鐵路供應瓶頸,則當在改革的前提下走開放之路。近年來,中國政府雖耗費巨資修建高鐵,但春運難、運煤難年年依舊;同時,黃牛盛行,腐敗叢生。實踐證明,凡是由計畫壟斷的領域,就會出現供應短缺;而一旦向市場放開,供應問題就迎刃而解。鐵路當改弦更張,以改革促發展,以開放促發展,向各種資本開放鐵路投資和運營,讓想投資鐵路的資金都能投、而且敢投鐵路。
鐵路改革本來就是深水區,且現在欠債頗多,再啟改革而且是全面改革必然艱難。然而,不改革只能是代價更大後果更可怕,改革已成惟一選擇。
来源:財新觀察
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