中國古代如何監察官員
這就是依靠在長期的歷史發展過程中所形成的一整套監察制度。早在春秋戰同時代,即有了帶監察性質的「御史」之職。秦始皇一統天下,置御史大夫。漢設御史臺,歸屬辦理宮中內務的少府,在中國歷史上第一次出現了專門的監察機構。漢武帝時期將天下分為十三部監察區,由刺史代表皇帝對地方實行監察。京師長安附近七郡為司隸校尉部,司隸校尉除三公之外對朝廷百官都可彈劾。至魏晉以後,監察制度的變化有二:一是御史臺從少府中獨立出來,成為由皇帝直接掌握的獨立監察機構;二是不再設置固定的地方監察機關,改由中央不定期地派遣巡御史監察地方官吏;而御史的職權,也不斷加強。隋唐兩代,特別是唐代,「以法理大下,尤重憲官」,將御史臺分為三院,各司其責:臺院「掌糾舉百僚,推鞫獄訟」;殿院「掌殿廷供奉之儀式」;察院「掌分察百僚,巡按郡縣,糾視刑獄,肅整朝儀」,使監察制度更趨完善。宋代監察制度的變化主要是在地方設立通判,兼掌對地方官的監察,成為皇帝在地方上的耳目。元代尤重監察御史,御史臺與出令的中書省互不統屬;御史大夫有權直接選任臺官,因而大大提高了監察官員的地位。明清兩代改御史臺為都察院,雖有左右都御史掌院,但各道監察御史的活動則直接受皇帝節制,不受都御史統轄,同時擴大並加強了監察御史的活動範圍及權力。明朝以後又設六科給事中,對禮、戶、吏、兵、刑、工六部官員進行督察,並就六部活動向皇帝進行規諫,以牽制宰相的權力。由於無所統屬,往往侵奪御史機構的職責,對監察制度帶來不利影響,故至清朝雍正年間,便將六科給事中並入都察院,一方面以六科給事中「稽查六部百司之事」,另一方面又以十五道監察御史「糾察內外百司之官邪」,成為既可對皇帝進行規諫,可以評論朝廷大政,又可糾彈官吏的「科道」制,實現了監察權的統一。
從以上的描述中不難看出,對官員的有效監察必須有一整套逐漸完善的制度。監察制度的產生,本來就是對準不法官僚的。監察機構的職能正是為了糾察百官,其制度在發展過程中具有以下一些特點:
首先是以介入司法活動為手段,維護綱紀,以達到保持官員廉潔、鞏固政權的目的。朝廷綱紀的主要內容和形式是封建統治階級制定的法律和法令,所以歷代皇朝莫不把監督法律、法令的實施作為監察機構的一項重要任務。御史臺或都察院與刑部、大理寺並稱為「三法臺」,即三大司法機構,而御史也常被稱為「法吏」。御史不僅對違法官吏進行彈劾,也可由皇帝賦予直接審判之權,並對審判機構實行監督,履行「掌律令,審重獄,察冤枉」的職責,加之在監察過程中對朝政中存在的弊端向君主實行勸諫,因而對封建王朝的統治起到了鞏固作用。唐代貞觀年間,太宗李世民一次曾派遣按察、巡撫22人巡察四方,黜陟官吏,以賢能升擢者27人,處死罪7人,處流罪以下及免黜者達數百人。一時之際,令官吏震驚,更不敢貪贓枉法,稍加懈怠。可見「貞觀之治」的開創,與懲治貪官、厲行監察實有著密切聯繫。又據《元史.張雄飛傳》所載,元朝草創,世祖忽必烈缺少管理統一大國的經驗,問政於漢臣張雄飛,「今任職者多非材,政事廢弛,譬之大廈將傾,非良工不能扶,卿輩能任此乎?」張雄飛答道:「古有御史臺,為天子耳目,凡政事得失,民間疾苦,皆得言;百官姦邪,貪穢不職者,即糾劾之。為此,則紀綱舉,天下治矣。」元世祖聽從了他的建議,遂立御史臺,借監察制度以整飭吏治,收到良好的效果。
其次是監察機構的職責十分明確、具體,並具有相對的獨立性。御史臺至東漢時已開始獨立行使職權,魏晉以後成為皇帝親自掌握的機構,臺官的地位也相對獨立,往往不受臺主牽制,而直接向皇帝上章彈奏,從而減少了壅隔,提高了監察效能。與此相聯繫的是監察官員權力的擴大。南北朝時,御史就已有「震肅百僚」的威權,到了唐代,御史官階雖不過八品,但百官與之相遇得下馬讓道,可以直接彈劾中央及地方官員。宋代甚至可以彈劾宰相。宋神宗時,御史中丞呂誨就曾當庭彈劾宰相王安石。這種權力的賦予,對於官員的廣泛監督,應該是行之有效的。
再次是對監察官員權力的制約。古代監察機構及官員相對獨立,有職有權,是廉政建設中制衡機制的體現。這是以權力制約權力。從整個政治結構來看,是同體監督;但從結構內部的相互制約來講,其相對獨立,又是異體監督的表現。監察官員權力過大,不加制約也不行。唐初為了保證御史行使監察權,允許御史「風聞上奏」,即不管所奏之事是否確鑿,都不加追究。這固然可以廣開言路,鼓勵監察,但也可能造成御史濫用職權之弊。至開元年間,唐玄宗便規定彈奏應先通過御史臺副長官御史中丞,再通報中書、門下,然後方可彈奏。唐中宗時又下令彈劾官員必須先送奏章,有關部門批准後才可當庭彈奏。在一定程度上限制了御史的權力。宋代又給尚書省以奏報御史失職之權,使政府與監察部門相互牽制。這種制約權力的方法,在廉政肅貪、保證監察制度的正確施行中起到了一定作用。
此外,古代為了有效監察官員,很講究臺官人選的拔擢及對失職者責任的追究。正因為監察責任重大,因此歷代帝王往往委以幹練、博學之才。唐代侍御史多由皇帝親自選派,或由宰相及御史大夫商定後再通過吏部選任。宋代御史的任用權完全由皇帝親自掌握。為了有效地監督從中央到地方的官吏,選用監察官員時,十分重視個人的資歷。比如宋朝要求御史應富有實際經驗,孝宗時詔定未曾擔任過兩任縣令者,不得任監察御史之職。明代御史的人選,一般都必須是進士、舉人出身才能應選。因為是皇帝耳目之官,所以 「宜用有學識通達治體者」。而監察官員倘有濫用權力,徇私舞弊,或失職、瀆職者,除受到同行糾彈之外,也常要負實際責任,嚴重的,還要遭到懲處。宋朝規定御史每月必須奏事一次,稱為「月課」。如果上任百日還無所糾彈,就要被罷黜,或調任外官,或受罰俸減薪之處分。明代都察院有參與重大刑獄案件的會審權,但若有錯判,仍在受罰之列。明成祖時,御史王愈等會審重囚,誤殺無辜者四人,結果便遭到「棄市」處分。清代御史對百官彈劾時雖也可風聞言事,但若肆意誣陷,也會受皇帝申斥、貶謫,乃至招來殺身之禍。對監察官失職、瀆職的處置,不僅使監察機構的權力受到制約,對監察制度本身,也起到了維護的作用。
不過,古代對官員的監察畢竟是為專制君主服務,並為其操縱的,歸根結底不出人治的範疇。因此對官員監察的效果,對制度執行的好壞,往往取決於皇帝個人的品質及抱負。當皇帝比較賢明,能虛懷納諫,想求得吏治清明和社會秩序的穩定時,則鐵面無私的御史方能發揮其監督百官的作用;一旦皇帝昏聵,吏治腐敗,再好的制度也會徒有形式,不是監察官員為姦佞所陷害,就是由御史弄權,排擠忠良。在這種情況下,監察職能不但不能發揮,反而會適得其反;再要碰上武則天朝的御史中丞來俊臣、周興那的酷吏,專一羅織罪名,大興冤獄,那簡直是對監察制度莫大的嘲弄,而監察官本人離垮臺的日子也就不遠了。
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