古人的智慧 賑災是一個系統工程(圖)

2022-01-18 19:30 作者: 吳鉤
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清明上河圖
宋代的賑災是一個系統工程,圖為清明上河圖。(網絡圖片)

中國自古天災頻仍,為應付災荒、防止災民流離失所,早在公元前的西周時代,便形成了一套系統性的賑災制度,叫做「荒政」,由十二項政策構成:散利(發放救濟物資)、薄征(減免賦稅);緩刑(暫緩刑罰);弛力(放寬力役);舍禁(開禁山澤資源);去幾(停征關市之稅);眚禮(減省吉禮);殺哀(減省凶禮);蕃樂(停止娛樂);多婚(鼓勵婚育);索鬼神(向神靈祈禱);除盜賊。

到了11至13世紀的宋王朝,由於恰好橫跨了兩個氣候溫暖期,中間還夾著一個寒冷期,氣候變化頻繁,導致自然災害的出現也更加密集,兩宋三百餘年,單就史有記錄的水災,便有600多次,其中浙江一帶發生了130多次,是水患最厲害的地方。宋朝的荒政也因此更加完備,中國第一部救荒專書《救荒活民書》,便誕生在南宋。

一千年前還沒有公共媒體,沒有網際網路,沒有微博,災荒信息的傳播速度非常緩慢。現代人遇到水災什麼的,可以在微博上呼救,但古人無法這麼做。怎麼辦?政府便鼓勵民眾「訴災」,並立法規定,地方官府若阻止民眾「訴災」,即「舉劾之」。為防止地方官員隱瞞災情,宋人還提出,對誇大災情的地方官,朝廷可不予追究;對掩飾災荒者,則坐其罪。

災情核實之後,政府就必須立即啟動荒政。宋代的賑災是一個系統工程,首先是第一時間的賑濟,包括「賑給」,即向災民無償放發糧食及生活必需品,這主要針對赤貧、老幼疾病不能自存之人;「賑糶」,即啟動糧食儲備,以低於市場價的價格售給市民;「賑貸」,即免息或低息借糧、借錢給受災民眾,助其渡過難關、恢復生產;「軍賑」,宋朝將賑災與募兵制結合起來,每有災荒發生,則派人招募流離失所的飢民入伍,「既憫其濱死,又防其為盜」。

災後生產與秩序的恢復是一個漫長的過程,第一時間的賑濟之後,便進入荒政的第二階段了,包括「倚閣」,即對受災民眾暫緩徵稅,今年的賦稅暫停了,合併到明年;「免役」,即免去災民的服役義務;「蠲免」,將災民應徵的賦稅以及拖欠官府的貸款乾脆免除了。宋朝的稅率較高,但國家提供的社會救濟也最為完備,有點「左翼國家」的色彩;宋朝也經常蠲免賦稅,宋人說,「宋以仁立國,蠲租已責之事視前代尤為過之,而中興後尤多,州郡所上水旱、盜賊、逃移、倚閣錢谷,則以詔旨逕直蠲除,無歲無之,殆不勝書」;「寬禁捕」,對災民因為飢餓、情急而做出的一些輕罪行為,比如盜搶食物、出於表達不滿的過激舉動等,給予寬免刑罰;「停作樂」,官方停止娛樂活動,如北宋皇佑元年春,宋仁宗「以河北水災,罷上元張燈,停作樂」。災荒嚴重時,皇帝還要下詔罪己,以示承擔政治責任。

這些賑災政策組合,基本上都在傳統荒政範圍內。宋代比較有現代氣息的賑災模式,表現為市場邏輯的崛起,政府有意識地運用市場機制賑濟災民,這其中的佼佼者,當推北宋名臣范仲淹與趙抃。

據沈括《夢溪筆談》記載,皇佑二年(1050年),兩浙路發生災荒,「吳中大飢,殍殣枕路」,當時范仲淹為杭州知州,兼負責浙西一帶的賑災。范仲淹除了給飢民「發粟」之外,見「吳人喜競渡,好為佛事」,便「縱民競渡」,鼓勵民間多辦些賽龍舟活動,鼓勵居民出遊觀看比賽。他自己則每日「出宴於湖上,自春至夏」。又叫來杭州的「諸佛寺主首」,告訴他們:「飢歲工價至賤,可以大興土木之役。」諸寺主首覺得有道理,於是大興土木,雇佣了許多工人。杭州政府也大舉興建「新敖倉吏舍,日役千夫」。

范仲淹的做法很快引起監察系統的注意,浙西路的監司彈劾「杭州不恤荒政,嬉游不節及公私興造,傷耗民力」(這也說明當時的監察系統反應靈敏、運作正常,如果無人出來彈劾,那才不正常)。范仲淹坦然處之。朝廷派人一調查,發現范仲淹之所以「宴游及興造,皆欲以發有餘之財,以惠貧者」。以今天的眼光來看,范公的舉措,恰好暗合了凱恩斯的理論,即通過擴大投資與鼓勵消費來拉動經濟,從而惠及民生。當時杭州的「貿易、飲食、工技、服力之人,仰食於公私者,日無慮數萬人」,這無數人,都因為范仲淹施行的「凱恩斯經濟刺激政策」,而不致失業、淪為流民。那一年,「兩浙唯杭州晏然,民不流徙」。沈括讚揚說,此皆「先生之美澤也」。

二十年後的熙寧八年(1075年),兩浙路又有災荒,「米價踴貴,飢死者相望」。諸州政府為平抑糧價,皆在「衢路立告賞,禁人增米價」。米價雖然控制住了,但市場上卻沒有多少米可以出售。當時在越州(今紹興)任太守的趙抃,則反其道而行之,命人貼出公告,宣布政府不抑糧價,有多餘糧食之人儘管「增價糶之」,想賣多少價錢就賣多少價錢。如此一來,各地米商見有利可圖,紛紛運米前往越州,很快越州的商品糧供應充足,米價也跌了下來。

這則故事記錄在明代馮夢龍編撰的《智囊全集》中。馮夢龍講完故事後評論說:「大凡物多則賤,少則貴。不求賤而求多,(趙抃)真曉人也。」而對「禁人增米價」的政府行為,馮夢龍則諷刺道,「俗吏往往如此。」以今天的眼光來看,趙抃比俗吏的高明之處,是他不迷信政府權力的「看得見的腳」(行政命令),而更相信市場的「看不見的手」,正好暗合了亞當.斯密的經濟自由主義。

當然,趙抃的賑災方式能夠收到立竿見影之效,也應歸功於宋代已經形成了比較發達的商品糧市場網路。宋人葉適說,湖南「地之所產米最盛,而中家無儲糧。臣嘗細察其故矣。江湖連接,無地不通,一舟出門,萬里惟意,無有礙隔。民計每歲種食之外,餘米盡以貿易,大商則聚小家之所有,小舟亦附大艦而同營,輾轉販糶,以規厚利。」《清明上河圖》就畫了多條停泊在汴河上的漕船,那都是從南方運糧前來京師的。這些漕船看起來不像是官船(因為不見官兵押運),而是私人船隻,可見當時民間市場化的漕運是相當發達的。

二十五年前范仲淹在杭州賑災時,已經巧妙地運用了「看不見的手」,當時杭州米價升至120文每斗,范仲淹貼出榜文,稱以每斗180文收購糧食,「商賈聞之,晨夕爭先,惟恐後,且慮後者繼來。米既輻湊,價亦隨減」。值得指出的是,並非只有范趙二公有此智慧,而是越來越多的宋人都已發現了「看不見的手」的力量,南宋人董煟在他的《救荒活民書》中便明明白白地提出「不抑價」的賑災主張:「惟不抑價,非惟舟車輻湊,而上戶亦恐後時,爭先發廩,米價亦自低矣。」董煟曾經看到,有一些地方,「上司指揮不得妄増米價」,「本欲存恤細民」,卻「不知四境之外米價差高」,牙儈暗暗增價收購本地之米,轉往他州,導致荒情加劇。好事辦出了壞事。

趙抃在越州賑災,也使用過范仲淹的「凱恩斯政策」,「僦(雇佣)民完城四千一百丈,為工三萬八千,計其佣與錢,又與粟再倍之」。不管是依靠自由市場的機制來置配賑災的資源,還是利用凱恩斯手段刺激經濟,這一右一左的政策,當時都收到很好的效果。今天想來,不能不佩服古人的智慧。

責任編輯:蘭雪晴

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